关于城市更新中存量土地开发利用的若干问题思考

　　城市更新是城市政府通过优化配置城市国土空间资源、提升城市功能、改善人文环境的综合整治活动。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。继珠三角、长三角地区近年来城市更新工作的推进，2021年北京、重庆等地也相继开展了城市更新行动，推动城市建设发展由增量开发向城市更新转变。笔者通过分析存量土地利用的特征、土地利用的法律政策、城市更新的目标取向等，对推动城市更新工作所须关注的问题进行了思考。

　　一、城市更新中的土地类型

　　城市更新是一种综合性、系统性、多维度的行为，其类型划分也因标准、依据不同而各异。以城市更新中是否涉及土地空间调整、用途改变等土地条件的变化为标准，可将城市更新分为两种类型：第一种是不涉及现状土地发生改变的城市更新，如老旧小区、老旧厂房不改变土地使用条件下的功能完善行为；第二种是涉及土地再开发再利用的城市更新，如通过变更土地用途、转让、收回再供应、土地合并和分割、使用年期调整等土地使用条件实现城市更新。国内的城市更新多是涉及土地的再开发再利用，涉及的土地主要具有以下三个特征。

　　1.城市更新中的土地多为存量建设用地。我国的建设用地供应，分为存量和增量两部分。“增量土地”主要是政府通过土地征收和农用地转用，以出让和划拨方式供应的土地，体现的是土地所有权人与使用权人之间的关系，即“土地一级市场”；“存量土地”是指城乡建设已占有或使用的土地，其开发利用主要是现有土地使用者之间的交易，即“土地二级市场”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供应的土地，而是已成为建设用地的部分。

　　2.城市更新中的土地多为国有土地。城市更新的范围主要在城市建成区。根据法律规定，城市土地归国家所有。因此，城市更新中的土地性质多为国有。当然，不排除由于多种原因，在城市范围内存在集体建设用地的情况，如城中村的宅基地和集体产业用地。

　　3.城市更新中的土地多为低效用地。广义上讲，城市更新中的土地是指所有建设用地。狭义上讲，城市更新中的土地多是现状建设用地利用不合理、利用效率和效益不高的建设用地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。

　　二、存量土地利用政策的内在特征