关于规范拆迁秩序推进“裁执分离”的调研报告

　　征收拆迁是当前推进城镇化建设、保障人民安居乐业、维护社会和谐稳定的一项重点工作，是国家治理过程中人民群众最关切、最期待，“官”民矛盾较尖锐，群体性、突发性事件相对集中的领域，牵系党的形象、国家长治久安和经济社会持续健康发展。目前，该领域的强制执行现状和法院面对的实践难题十分紧迫，需要党中央高度关注和统筹安排，在制度设计层面着力推进“裁执分离”改革，明确司法权与行政权的职能定位，以更好地落实党的十八届三中全会精神。2013年以来,笔者先后随同住房和城乡建设部、国土资源部、中央综治办等单位开展联合调研，并在法院系统内部进行专项调研，而将有关情况报告如下：

　　一、强制执行的现状

　　涉及征收拆迁的强制执行体现在国有土地上房屋征收、农村集体土地征收以及违法建筑拆除三个方面。

　　（一）国有土地上房屋征收

　　目前的法规依据是2011年1月施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《条例》）。涉及两类强制执行：一是非诉环节的强制执行，即被征收人法定期限内不申请复议、不提起诉讼又不在补偿决定规定期限内搬迁的，政府申请法院强制执行；二是诉讼环节的强制执行，即被征收人对政府作出的补偿决定不服提起诉讼，或者征收部门与被征收人达成补偿协议后一方因他方不履行而起诉，法院作出裁判后的强制执行。《条例》施行以来，房屋征收工作逐年递增，全国市、县级政府于2011年作出征收决定470个（涉及62510户，面积逾220万平方米）；2012年作出征收决定4800多个（涉及100万户，面积逾1亿平方米）；2013年作出征收决定6330多个（涉及122万户，面积逾2亿平方米）。由此而形成的大量补偿决定、补偿协议都可能涉及强制执行。

　　按照《条例》施行前的旧有规定，在非诉环节，既有政府直接责成有关部门强制拆迁的“行政强拆”，也有拆迁主管部门“申请法院强制执行”，前者在各地一般占到80%以上，后者通常被理解为“由法院强制执行”。新《条例》将“双轨”变为申请法院强制执行的“单轨”，一时全国法院无法承受巨大压力。经过与中央政法委、全国人大常委会法工委、国务院有关部门的艰苦沟通协调，我院于2012年5月以司法解释形式规定了法院审查作出准予裁定后，“一般由政府组织实施，也可以由人民法院执行”。这种法院审查、政府组织实施方式即是我院强调的“裁执分离”。全国人大法律委员会在《行政强制法》（2013年1月施行）审议报告中指出“考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，给法院探索改革执行方式留有空间”。但是，“裁执分离”在实践中遭遇巨大阻力，主要体现为无论在非诉还是诉讼环节，因缺乏一元性规定，地方党政机关往往强力要求法院执行。