领导干部自然资源资产责任审计调研报告

前言：党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，提出了要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的时代命题。江苏省委、省政府2014年专门做了探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署。引入自然资源资产责任审计，不仅为我国政府审计工作开拓了一个新的领域，也势必促使党政领导干部进行重大决策时充分考虑生态因素，是加快生态文明建设、推动我国可持续发展的重要保障。但是，目前开展领导干部自然资源资产责任审计仍处于探索前进阶段，还没有成熟的审计模式，有许多难点问题亟待解决。

2015年，为进一步落实审计署、省委省政府关于探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署，江苏省审计厅在2014年县处级领导干部自然资源资产试点审计的基础上，要求在部分省级部门以及盐城、宿迁等市厅级党政主要领导干部经济责任审计中，开展自然资源资产离任审计试点。同时，专门组成课题组，在试点审计基础上，对领导干部自然资源资产责任审计的相关问题开展深入的调查，通过理论分析和实证研究，建立规范化的自然资源资产责任审计框架和评价指标体系，并提出保障自然资源资产责任审计开展、促进集约节约利用自然资源和生态文明建设的对策与建议。

党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，提出了要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的时代命题。2015年，江苏省审计厅为落实审计署、省委省政府关于探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署，专门组成课题组，在试点开展的盐城、宿迁、南通等市党政主要领导干部自然资源资产离任审计的基础上，对自然资源资产责任审计的相关问题开展深入的调查研究。现将有关情况报告如下:

一、自然资源资产责任审计的现状及难点分析

自然资源是指以原始形态存在的、未经加工的对人类活动产生持续价值的物品，如土地、矿藏、森林、海洋等资源，是人类活动的原料来源，具有稀缺性、收益性、权属性三个特点。对领导干部开展自然资源资产责任审计，是依据国家有关规定，由国家审计机关对相关政府部门及地方党政领导干部在任职期间所涉及的自然资源资产的开发、利用和保护进行审计，进而真实、合理评价领导干部履行自然资源资产受托责任的情况。

当前，自然资源资产责任审计在实践中尚处于摸索阶段，还没有成熟的审计模式，而现有理论研究也仅是初步探讨。一些地区适应时代要求进行了大胆尝试，如《珠海经济特区生态文明建设促进条例》中规定了要对领导干部进行自然资源离任审计，建立责任终身追究制；江苏、贵州等省率先开展试点工作。从试点情况来看，该项审计仍存在许多难点问题亟需研究解决。

（一）自然资源的价值量化难以评估

对领导干部开展自然资源资产责任审计的重要基础是对自然资源的价值进行量化评估，可以量化的自然资源才可以成为审计的依据，进而可以编制自然资源资产负债表，以评估领导干部任期内对自然资源保护利用情况。由于有些自然资源流动性强，存量不稳定，有些资源无法估量其价值，因此，需要建立一套动态的自然资源价值量化评估体系。

（二）评价领导干部自然资源责任的依据不明确

目前，评价领导干部承担自然资源责任的依据主要有：《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》及其实施细则以及一些地方出台的法规制度，其中自然资源的范围、内容及利用保护的内涵均较广泛，全面客观评价领导干部自然资源责任的现有依据略显单薄。

（三）现有问责体系不完善

2013年底中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，将生态文明建设作为考核评价的重要内容。然而，真正要将《通知》要求落到实处，关键还是要看各级组织部门问责、追责工作机制的建立和完善程度，否则，审计工作的意义将大打折扣。

二、开展自然资源资产责任审计的现实必要性

十八届三中全会指出，要全面深化改革，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。作为国家治理体系的国家审计机关，应主动适应全面深化改革治理部署，强化审计监督能力，包括对自然资源责任开发、利用、保护中的政策执行、资金资源投入等的效率效果及其责任开展审计，以更好地服务全面深化改革，在生态文明建设中发挥重要的保障作用。

中央两办2014年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，将“自然资源资产的开发利用和保护”列为党委、政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。通过开展自然资源资产责任审计，可以起到事前预警和事中控制、事后追责的作用，有助于强化党政主要领导干部树立科学的政绩观，主动把政绩与自然生态保护挂钩，对自然资源的开发利用更加注重经济效益、社会效益和生态效益相统一。