党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要形成完备的党内法规制度体系，与国家法律共同构成中国特色社会主义法治体系，其中还特别强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[1]。这一精神同样体现于《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》），其中第四条第三款指出：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”[2]党内法规既是建设社会主义法治国家的制度基础，又是管党治党、从严治党、依规治党的制度手段，但鉴于党内法规与国家法律体系的相对独立性，二者之间衔接联动机制的进路选择是一个值得探讨的问题。

一、党内法规的“法”属性

正如“法律”这一概念有狭义与广义之分，“党内法规”的概念也存在多种理解。狭义的党内法规，制定主体的层级为省级以上（含省级），《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）规定：“党内法规是党的中央组织， 中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[3]据此，可以将狭义的党内法规分为中央党内法规、中央部门党内 法规和地方党内法规三大类[4]30-36。

广义的党内法规在狭义概念的基础之上，还包括了一部分党内规范性文件。根据《备案审查规定》的备案审查范 围来看，广义的党内法规还应当包括具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的党内规范性文件。与之相对应，另一部分黨内规范性文件不具有普遍约束力、不可反复适用，则不属于广义党内法规的范围。本文探讨的是备案审查制度， 为了便于说明，使用广义的党内法规概念。

《决定》指出，要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系， 形成完善的党内法规体系。可以看出，前四个体系是分别针对立法、实施、监督、保障等方面构建的，系同一规范体系建设的不同方面，是以用顿号间隔。此后，单独提出“形成完善的党内法规体系”并用逗号隔开，体现了国家法律和党内 法规在法治体系框架内的并行关系。在实证主义法学的传统观念中，“法是上升为国家意志的统治阶级的意志的体现”， 据此而言党内法规似乎并不应当属于“法治体系”，也不具有法的属性。然而，这一概念并非没有局限性，在实证主义法 学以外，法社会学对法的概念有不同的认知。工具主义主张法是满足社会需求的工具;法律多元主义主张法并不仅仅出自国家，国家的法只是社会法律秩序的一部分，而且并不必然是最重要的部分[5]。“法”构成上位概念，其内含了国家法、社会法、国际法等;“法律”则构成下位概念，专指国家制定的法律，尤其是成文法。可以看出，法社会学更加关注规则本身所具有的属性，而非制定主体，能够更精准地揭示法的本质，认清党内法规的法属性。