一、引言

2018 年发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》释放出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的政策改革信号;2020 年实施的《土地管理法》第六十二条提出：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住房。在政策文件的支持下，部分地方政府尝试开展闲置宅基地的退出工作，然而在这些退出模式中普遍存在着政策导向性强、农民无话语权、补偿水平低及缺乏市场运行机制等问题。正是由于宅基地退出补偿水平低，加之农户收入不高，使得进城农村村民在就业城市所面临的最突出、最根本、最迫切的住房问题未得到妥善解决。

由于城乡二元土地制度的存在，使得我国出现了农村宅基地大量闲置与中心城市、都市圈、城市群城镇建设用地指标紧缺，以及东部与中西部地区土地资源分配失衡的双重供需错配局面。我国的城镇化已步入中后期，未来以农业转移人口为主的人口流动趋势必然是向中心城市、都市圈、城市群聚集。由于我国高度计划性的土地供给与市场化的人口大迁移之间存在严重矛盾，需要确保土地资源配置与人口流动方向相挂钩，以精准的要素配置方式解决进城落户的农村村民流入城市建设用地指标匮乏问题。本质上，城市建设用地指标的极度匮乏与农村宅基地的大量闲置，核心问题就是土地发展权（尤指宅基地发展权）未得到合理配置，或者在农村与城市、地区与地区之间的转移路径不顺畅，亟须在国土空间规划背景下创新设计宅基地有偿退出的全域性政策工具。

以 2020 年 1 月 1 日实施的《土地管理法》和 2020 年 4 月 9 日公布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》为依据，本文尝试创新设计宅基地退出的全域性政策工具，构建复垦宅基地产生的新的建设用地指标由县域、市域、省域向跨区域转移的交易机制，以凸显宅基地财产价值，解决进城农户租购住房支付能力不足和构建人口流入城市建设用地持续供给机制，解决东部与中西部地区之间建设用地资源错配问题，全域范围内践行耕地“占补平衡”理论和建设用地“增减挂钩”政策。

二、文献综述

2015 年 3 月，经中共中央部署及全国人大常委会授权，共 33 个县（市、区）被选定为宅基地改革试点，各地积极探索后，目前已形成多种典型的宅基地退出模式。譬如，天津的“宅基地换房”模式、重庆的“地票”模式、浙江义乌的“旧村改造”“新农村集聚建设”及“城乡新社区集聚建设”模式、四川成都温江的“双放弃”模式、浙江嘉兴“两分两换”模式、上海松江宅基地置换模式[1-6]。有学者把众多模式划分为四类[7]。第一类，宅基地退出路径：宁夏平罗宅基地“收储式”、安徽金寨宅基地“置换式”及浙江义乌宅基地“变现式”。第二类，宅基地回收路径：四川仁寿和安徽屯溪的“货币补偿”、浙江柯城“宅基地置换及股份制改造、货币补偿”。第三类，宅基地出租路径：西安市高陵区张卜街道的“共享村落”和合肥市庐阳区三十岗乡的“共享农房”。第四类，宅基地入股路径：滁州市南谯区章广镇太平集村的“农户+村集体+社会资本”。