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人民政协民主协商助推基层社会治理试点探索与机制构建研究

网络全面深化改革 调研文章

习近平总书记强调，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，基层社会治理是一项重要的基础工程，必须健全和完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。人民政协协商民主的性质和独特优势，使其在提升基层社会治理效能方面具有独特潜质。2021 年，X 省政协深入贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，按照中央关于新时代加强和改进人民政协工作的决策部署，以全面深化改革为统领，结合民主协商在基层社会治理体系中的重要地位与作用，在全省政协部署开展基层政协民主协商试点助力基层社会治理体系建设。本课题旨在对 X 省政协开展试点探索进行研究的基础上，尝试构建健全完善的政协民主协商嵌入基层社会治理机制，以此推进政协工作向基层延伸，助推基层社会治理体系和治理能力现代化，更好发挥人民政协在国家治理中的重要作用。

一、开展基层政协民主协商试点助力基层社会治理的政策依据与重要意义

人民政协民主协商与基层社会治理民主协商既有区别又有紧密逻辑联系。人民政协民主协商是在中国共产党领导下，通过政协渠道同各党派团体和各族各界代表人士的协商；基层社会治理民主协商是在基层党委领导下，人民群众及社会主体参与基层社会治理进行的多元共商，二者都是中国特色社会主义协商民主的重要组织部分。将人民政协民主协商嵌入基层社会治理，在政治、历史、文化、制度、理论层面，都具有其合理性、科学性、规律性，对于推进中国特色社会主义民主政治建设、推进政协工作向基层延伸、写“活”基层政协民主协商大文章、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有极其重要的意义。

顺应历史发展路径

协商民主赋予了中国共产党优化其革命领导权的政治优势，探索不同政党之间合作的可行机制，为中国的新型政党制度奠定实践基础。由此，1949 年后中国的协商民主因循政治协商和群众协商两条发展路径，一方面以政党合作为基础，以政治协商会议为制度化载体，围绕国家经济、政治、社会发展领域相关的制度设计、方针选择与政策制定等议题开展，形成中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。另一方面以践行群众路线为基本要求，以实现基层群众自治为目标，由党政机关创设协商平台，协商议题聚焦于与基层群众利益密切相关的治理问题，是消解基层风险、稳定基层秩序的民主治理工具，成为当代中国政治发展的重要组成部分之一。

落实国家大政方针

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立 65 周年大会上强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”2020 年 1 月 28 日召开的中央政治局会议指出，全面建设社会主义现代化国家重要工作之一即为推进基层治理体系和治理能力现代化建设。习近平总书记在十二届全国人大三次会议上海代表团审议时指出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”。党的十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，并首次正式将“协商民主”作为人民有序政治参与的重要途径提出，协商民主的重要性与必要性由此呈现。

政协事业发展需要

当前，基层政协基础工作薄弱和人员力量薄弱问题十分突出。2019 年，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立 70 周年大会上强调，要“重点解决市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱的问题”。今年的省委工作要点也明确，要推动逐步解决基层政协“两个薄弱”问题。将人民政协民主协商嵌入基层社会治理，促进人民政协工作向基层延伸，引入多元主体参与人民政协民主协商，从而把人民政协协商民主的制度优势转化为基层社会治理效能，在一定程度上解决了基层政协基础工作薄弱和人员力量薄弱的问题，有利于推动人民政协事业创新发展。

社会治理内在需求

党的十九届四中全会《决定》提出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”为人民政协民主协商助力基层社会治理体系建设奠定了政策归依和内在需求。协商民主在社会治理中强调对话而非对抗，将民主机制的内生性嵌入到基层社会治理中，将广大人民群众和利益主体有序吸纳到民主协商中，在平等与互相尊重的基础上进行沟通，倾听各方的诉求，找到其中的最大公约数，挖掘出基层治理的有效资源，最大程度地统一思想、形成共识，既是新时代促进多元参与、提升基层协商治理水平的有效途径，也是国家治理效能得到新提升、社会主义民主法制更健全、社会公平正义进一步彰显的现实需要，有利于推进基层社会治理体系和治理能力现代化。

二、X 省政协开展基层政协民主协商助推基层社会治理的试点探索

2021 年 4 月，X 省政协印发了《关于探索开展基层民主协商试点助力基层社会治理体系建设的指导意见》（X 协办发〔2021〕6 号），明确了基层政协民主协商试点的总体要求、基本原则、试点内容、工作原则，从人民政协职能定位出发，对创新推进基层政协民主协商助推社会治理体系建设进行部署，纳入协商民主专题改革工作统筹推进。

（一）试点推进情况

各级政协按照试点部署要求，坚持协商于民、协商为民，建立健全完善体制机制，创新开展社区协商、院坝协商、政银企协商等多种协商方式，探索解决“两个薄弱”问题，取得阶段性成效，成为回应基层群众困难与需求、缓解基层社会矛盾、增强基层决策合法性以及促进基层民主建设的重要治理工具。

1．坚持党的领导，健全工作机构。坚持在党委领导下开展试点工作，第一时间向党委汇报基层民主协商试点工作部署，确保试点工作在各级党委领导下有序推进。各级党委高度重视试点工作，从组织领导、制度建设、机构设置、干部选配、工作经费等方面给予大力支持。9 个市（州）政协在试点地方建立了由党委（党工委）书记或副书记、党委委员任组长的政协联络组，依托各乡（镇、街道）政协委员联络组搭建乡镇（街道）协商议事平台；X 市政协、X 东南州政协、X 市政协、X 县政协、平坝区政协等市（州）、县（区）政协均成立以政协党组书记为组长的领导小组，并在制度设计上注重基层党委对协商工作的领导；松桃县成立了以县委书记为组长，县政协主席、组织部长、统战部长为副组长，相关单位为成员的工作领导小组，下设解决“两个薄弱”问题工作专班，确保试点工作有人管、有人抓、有人督，为推进试点工作提供强大支持。

2．建立制度机制，完善协商体系。把建立制度框架与保障机制作为推动基层政协民主协商助推基层社会治理工作的坚实后盾，创新工作举措，健全程序化、规范化的协商机制。市（州）级层面，制定出台了 X 市政协《关于做好 2021 年度基层协商工作的通知》《X 市政协委员工作室建设实施办法（暂行）》《X 市解决市县政协“两个薄弱”问题实施方案》《X 南州政协履职与党政工作衔接制度》《X 东南州政协开展“院坝协商”工作指导意见》；县（市、区）层面，制定出台了《X 区政协关于进一步加强基层民主协商建设的实施方案》《X 区关于纵深推进基层协商民主工作方案》《政协 X 市 X 区委员会关于推进镇（街）基层协商民主建设试点工作实施方案》《X 市政协开展“院坝协商” 试点工作实施方案》等，为深化政协协商与社区协商有效衔接提供了制度支撑和操作指南。X 市政协党组指导乡（镇、街道）基层协商工作安排及工作规则和工作流程，X 区政协关于推进人民政协协商民主向乡（镇、街道）延伸的制度、方案和流程图，从组织体系、议事规则、议事流程等方面作出规定，为开展基层民主协商工作提供了制度保障。

3．搭建协商平台，拓宽协商渠道。将搭建协商平台，拓宽协商渠道作为重中之重来抓落实，X 区政协创设“委员之家”“委员驿站”“同心驿站”，整合村民议事会、居民议事会等协商平台，采取“院坝会”、楼（栋）协商会、业主协商会和居民小组协商会等形式开展协商；X 市、X 西市、X 县、X 县、X 县、X 区、 X 区等地结合自身实际，依托村级、社区等协商阵地设立协商民主议事厅，建立了“1+”“10+”“微建议”“1+5+N”“1+19+N”

“街道联络组+居委会联络组+院落民情联络室”等协商议政模式，抓住协商主体、协商议题、协商形式这三个关键环节，让协商工作有源头活水，紧贴群众聚人气。在社区层面，X 市依托政协委员联络组、“委员之家”等平台，统一组建“协商议事会”，由所在社区党（工）委副书记担任召集人，将市、区两级政协委员分编到各社区，作为协商议事会成员，形成“社区吹哨、委员报到”工作机制，抓好组织、主持、服务社区协商各项工作。

4．强化督促指导，形成工作合力。省政协从顶层设计出台指导意见，派出调研组深入市（州）、县（区）及基层一线调研，加强对开展基层民主协商的指导；各市（州）政协及时制定实施方案或意见，明确试点，系统推进；各试点县（市、区）政协结合工作实际狠抓工作落实，制定具体实施方案，明确协商议题，拓展协商主体，创新协商方式，细化协商流程，形成了省级部署、市级推进、县级落实推进试点的“三级联动”工作格局。比如， X 市政协与市委督察局组成联合督察组，对各县区贯彻落实有关文件精神情况开展联合督查，摸清基层政协“两个薄弱”现状； X 东南州政协建立“旬调度”工作机制，对各地工作情况进行督促指导调度，形成上下合力抓落实的工作格局。福泉市牛场镇建立党小组、自治小组和监督小组，实现党小组动议、村民治理小组提议、群众大会集体决议理清思路，自治小组组织实施，监督小组监督执行等方式，以党建引领推动基层协商。（二）试点探索案例

在基层政协民主协商试点的持续探索下，一些地方形成了比较完备的制度体系和工作机制，为构建基层政协民主协商嵌入基层社会治理机制提供了实践借鉴和理论支撑。以 X 县政协为例，试点开展以来，X 县政协按照省、州政协开展“院坝协商”试点工作要求，积极探索创新基层政协民主协商形式，推动政协工作向基层延伸，助力乡村振兴和基层治理，打造 X 政协“院坝协商”品牌。