关于督查制度的政策层级统筹机制及其实践

中共十八大以来，中国进入国家治理体系与治理能力现代化转型的重要时期。建立高效的公共政策执行体系，确保国家各项战略部署与大政方针的贯彻执行，成为治理转型的重要内容与基础保障。中共十九届四中全会明确提出，需要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。①正是在这一背景下，督查制度的重要性日益凸显。督查是指政府体系内自上而下展开的对关键决策与重点任务进行追踪、核查及督促的监督检查行为，它是确保政策执行达到预期绩效的重要手段。现阶段督查被使用的频率与强度均超过以往，它已然成为国家治理体系中不可忽视的重要环节，不断塑造着各级政府的行动逻辑，是阐释各类治理现象的重要变量。

现有文献从两个角度展开督查研究。其一，基于治理功能的分析视角，将督查视为具有积极治理功能的中观机制，在科层体制中分析督查功能的实现路径。一是将督查视为政策执行的控制纠偏机制，指出它能够有效克服科层体制信息不对称、有限激励、责任主体分割、政策模糊等问题，通过问责压力、规则厘清、组织整合等手段，有力约束地方政府行为，确保政策执行到位；①二是将督查作为政府治理模式的转换机制，它能够纵向贯彻上级决策、横向协调部门关系，起到任务下达、重大问题解决、组织协调的功能，推动科层组织的运动化。②其二，基于问题阐释的分析视角，立足近年来的“督查悖论”，着重分析督查实践的负面效应与内在机制。有学者指出，督查频率增加伴随着大量负向治理效应的产生，形成了显著的“督查悖论”，这是治理体系出现问责泛化、形式主义、干群冲突等问题的重要原因。③总体而言，现有研究从多角度阐释了督查制度的局限性，主要包括：督查模式与政策场域匹配度较低，引发督查过于密集，难以聚焦关键问题；④督查制度具有科层惯性，容易陷入督查泛化、强化、虚化等问题；⑤行政体制信息堵塞、上级控制力度偏紧，降低了督查效率。⑥现有研究具有重要的启示意义，但仍有两个基本问题值得深入探讨。第一，督查引发的治理效应高度复杂，其带来的正向功能与负面效应在治理体系中并存。这表明，对督查的分析不能只着眼于单向度的治理功能分析与问题阐释，督查正向治理功能的发挥依赖特定的条件，必须深入剖析督查制度运转的内在机理，理解督查的正向功能与负向效应是如何在同一套制度中生产与转换的。第二，现有研究概括了督查问责、协调、纠偏等一系列的运转机制，但仍然在相对抽象的层面进行论述，抽空了督查制度运转、展演自身逻辑所处的具体结构，从而导致研究的简化。事实上，作为一项政策执行的控制手段，督查制度深度嵌入在中国层级化的政策体系中，政策层级结构的客观存在决定了督查的复杂性与难度。离开了政策层级结构，难以真正理解督查制度的运转机理与正负功能的转换机制。

基于此，本文强调政策层级结构的重要性，将督查视为以问题为导向的政策层级统筹机制，并聚焦以下两个问题：一是研究督查制度的性质，以及它如何在政策层级结构中实现政策层级的整合与统筹；二是分析政策层级统筹机制在督查实践中是如何失效的，并导致“督查悖论”的产生。“督查悖论”的分析既呈现了当前督查的实践形态，更阐明了督查正负治理效应转换的逻辑，从折面印证了督查统筹政策层级机制的属性与实现机理，与前述分析形成对照。本文将表明，中国政策体系突出的层级特征决定了督查必须处理好与政策层级结构的关系，它能否同时兼顾政策决策与政策执行的客观规律和丰富信息，对一线的政策执行进行精准的问题甄别，识别出真正“重大”与“重要”的问题，是督查发挥治理效能的关键。

具体行文上，本文分为三个部分。首先，呈现督查制度嵌入的政策结构，阐释其政策层级统筹机制的基本性质与运转机理；其次，分析督查的实践偏差及其对公共政策体系运转的影响；最后，建立本文结论，提出政策建议。

一、政策层级结构与督查的层级统筹机制