【中心组研讨发言】城市更新需要处理好几对关系

2022年4月，江苏出台《关于实施城市更新行动的指导意见》，明确了江苏城市更新的建设目标和行动举措。城市更新是通过对城市既有结构与功能进行优化升级，不断提升城市品质和城市发展质量，从而满足人民群众对美好生活的向往。当前，城市建设已经进入由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并存的阶段，城市更新需要着力处理好以下几对关系，在创新融合中实现城市更新。

人本化战略与务实性策略。新时代的城市更新，需要直面国家发展的新方位、城市发展的新阶段和市民生活的新需求。以人为本的城市更新战略，要超越以往土地开发的拆建模式，将城市更新建立在以人民为中心的发展理念上，实现由关注规模容量的城市增长逐步向侧重内涵品质的城市高质量发展转型。策略上的务实性，就是要解决城市更新目前存在的目标模糊性、内容空泛性、过程封闭性、参与低效性以及效果短期性，杜绝象征性治理和选择性治理现象，妥善处理生产生活与生态的关系，构建多维的目标、系统的政策、协同的机制，切实以人民为中心来构筑城市更新的新样态。

近期目标与远期愿景。城市更新不可能一蹴而就，需要谨慎处理好城市更新的近期目标与远期规划之间的关系。近期而言，可以通过试点先行，探索城市更新的政策机制、标准体系、方式方法，逐步提升城市的安全指数、宜居指数、低碳指数和活力指数，促进城市有机生长。长期来看，则需要构筑较为完备的城市更新体制机制，打造协同治理框架，开创宜居、宜业、宜创、宜游的城市发展新典范。处理好远近目标的关系，实际上就是把顶层设计的前瞻性、规划发展的科学性、实现行动的协同性以及运营维护的持续性结合起来，实现有机更新、和谐发展。

结构更新与功能升级。城市更新绝非简单的修修补补，而是通过对城市基础设施结构的更新迭代，实现城市功能的升级。这种升级，既包括城市便捷交通、消费、休闲、文体等日常生产生活的功能提升，比如"十五分钟"生活圈、"一老一小"全龄社区建设，以及加强生态空间的有机串联与城市公共生活的有机融合等，也包括以城市安全为核心的城市韧性的系统强化。又比如，在既有建筑安全隐患排查、市政基础设施补短板、老旧住区宜居改善、低效产业用地活力提升等方面下功夫。与此同时，应对重大突发公共卫生、安全生产、自然灾害等风险，包含了大量传统与非传统安全因素，需要在更新中通过韧性建设来予以实现。只有将"补短板""强弱项"与"长优势"结合起来，这样的城市更新才能给城市居民带来获得感、幸福感和安全感的提升。

产城融合与能级提升。城市让生活更美好的前提是实现充分就业。在城市更新过程中，规划升级特色产业园区、街区或小镇，需要充分考虑产城融合，既注重原有基础的传承和创新，更注重集约和集群的发展，做好"退二优二""退二进三"，促进新业态发展，为城市繁荣发展做好"打底"工作。要密切关注设施共享、空间联动、功能融合与职住平衡，杜绝将城市更新简单理解为房地产开发，切实以城市更新促创意、促创造、促创新。产城融合是创造物质财富、形成充足人口集聚的基础，形成促进独角兽企业、瞪羚企业、总部经济、枢纽经济发展的创新生态，构筑既有高原更有高峰的创新集群、创新品牌和创新竞争力，才是城市更新的最终价值。围绕创新与创造所形成的城市想象力、城市发展力，是城市能级提升的核心动力。

持续性内涵与可依托抓手。城市是一个复杂的生命有机体，有其发展的承载力和规律性。可持续的城市更新，在于构筑人与自然和谐共处的天人关系，以及人与社会、人与城市彼此接纳的社会关系。为此，城市更新需要充分体现经济内涵、空间内涵、文化内涵、社会内涵、生态内涵的整合，把多元复合性的目标融入阶段性的实际建设行动。既要充分考虑原住民的生产生活发展，又要为不断加入城市的新市民提供足够的空间、机会与保障，让人们"来得了、留得下、发展好"。既要有安全可靠的城市秩序，又要确保城市拥有足够的活力。

载体更新与文化发展。城市更新要超越改善基础设施、实施旧城改造的小格局，充分考虑城市文化的发展。聚焦城市文化思维、城市文化载体、城市文化产品、城市文化服务力等方面，注重塑造城市记忆、提升城市形象、凝聚城市气质。推动形成包容性的、发展性的现代城市文化，既需要关注对历史街区、老舊厂房、古旧村落等城市景观和城市风貌的保护利用，更为重要是在活化保护中实现发展，传续城市文脉、赓续优秀文化传统，推动兼收并蓄的文化融合发展。就苏州而言，要尊重城市肌理，完善古城保护的体制机制，依托"江南文脉"传承与大运河文化带建设，打造古今交融的省域城市新版图。

共识议题与个性特色。城市更新需要统筹处理大量物质性老化、结构性脆弱、功能性衰退的问题，更需要积极对待城市拓展和扩容过程中发展同质性与个性化等议题。综合推进振兴经济、改善居住、整治环境和民生改善等多重发展目标，实现城市再生、城市发展与城市繁荣，必须尊重规律、敬畏历史、听取民意，在广泛研究讨论的基础上推进城市更新。与此同时，要规避千城一面、千城一样，鼓励城市的个性发展，即基于城市历史传统、所处区位、资源禀赋、既有基础以及发展所需等形成的特色化发展，这对于构造城市地位、形成城市优势、塑铸城市品质具有积极意义。

智慧有为与协同治理。要充分利用大数据、互联网、物联网等信息化技术，将数字治理、数据治理迭代升级为智能治理、智慧治理，打造智慧城市、智慧社会。一方面，高度重视新技术的导入与新场景的打造，以新平台促进新发展、重构新服务。适度超前布局基于数字化、智慧化的新型基础设施建设，推进市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施智能化升级和物联网应用，改造交通、水电气热等终端系统，建设智能停车设施、智能电杆等，为5G的综合应用提供支撑，推动智慧城市与智能网联汽车协同发展，加大智慧楼宇、智慧社区、智慧街区、智慧商圈建设。另一方面，结合城市运营中心或"城市大脑"的建设，实现线上线下、管理服务的深度整合，在城市更新中实现一网通办、一网通管与一网通用的可靠承载与有效运转。在城市更新过程中，应坚持"人民城市人民爱、人民城市人民建"的理念，进行更为开放的意见吸纳和利益整合。积极探索符合城市实际的建设、土地、规划、财政、审批等政策集成创新，同时引导金融资本、社会力量参与城市更新，构建城市更新治理的共同体和智慧化的协同治理体系、长效治理机制，统筹好安全与发展，以促进城市更新行动成为共建共治共享美好家园的生动实践。当城市从增量扩张向存量提质转变，实施城市更新已是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。2021年11月，住房和城乡建设部印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，南京入选第一批城市更新试点名单。南京作为特大城市，坚持以人民为中心，重塑城市空间、激发城市生机活力，探出富有温度的城市更新之路。高站位推进城市更新

实施城市更新行动，是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确的重大工程项目。南京顺应时代要求，审时度势，通过城市更新，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，从源头上促进经济发展方式转变，探出了一条城市更新的新路。

顶层设计的必然要求。2021年两会期间，“城市更新”首次写入政府工作报告。江苏省“十四五”规划对下一阶段城市更新工作作了更为详细的部署，更加重视城市功能的发挥和城市品质的提升。南京市第十五次党代会明确了“全面建设人民满意的社会主义现代化典范城市”的奋斗目标，今后五年是全面建设典范之城的起步阶段。南京这几年重点面向居住类地段、传统历史地段的城市更新实践，具有探索和借鉴意义。南京将城市更新作为服务构建新发展格局的重要战略抓手，不断探索，推动“城市让生活更美好”的美好愿景变为现实图景。顺应新时代城市转型和高质量发展的需要。存量城市更新是时代所需，是城市化进入下半场的必然选择。当前，南京的城市已进入增量开发与存量更新并重的新阶段。在以高质量发展为时代主题的今天，存量提升已经成为共识，城市更新不再依赖传统的房地产开发模式，力求小而精。城市更新应当采取渐进式、微改造的形式，遵循城市发展规律、统筹城市空间功能、理顺城市文化脉络。南京在居住类地段开展城市更新的探索，促进城市更新从传统征收拆迁模式向“留改拆”方式转变，带动城市发展由增量扩展转向增存并重。

推进城市现代化的重要选择。当前，城市更新成为实现土地节约集约利用、城市发展转型、城市功能完善、城市品质提升和历史文化传承的必然选择，是今后规划和自然资源管理工作的重点任务。2020年，南京城镇化率达到86.8%，作为城市化进程相对较快的地区，此前南京已在基础设施、公共服务、区域一体化、城乡一体化、历史文化保护等方面做了大量探索和创新。尽管此前未将这些工作明确定义为“城市更新”，但时至今日，城市更新的内涵仍在不断被这些探索所验证和丰富。“十四五”及今后一个时期，城市更新工作将持续与区域发展、基础设施建设、社会治理水平提升等密切相关。

共谋共建的治理变革南京围绕城市更新积极探索、先行先试，出台相关政策40余项，从以前“拆改留”到现在“留改拆”，多个历史风貌区规划设计从“自上而下”到“自下而上”反向操作，从旧城改造“就地平衡”到新城反哺老城，用更精细化的手法结合“以人为本”的更新理念，形成多种可复制、可推广的更新模式。

以系统谋划思维推进城市科学更新。南京市高度重视系统谋划。根据城市资源禀赋、发展阶段和实际需求，加强城市布局、功能、历史文化等工作统筹谋划，从居住类和非居住类两方面同步推进和完善城市更新政策。2020年5月，印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》，明确对建成区范围内危破老旧住宅片区进行更新，这一政策获全国推广。2021年初，建立城市更新工作联席会议制度，由市房产局、市规划和自然资源局、市建委等成员部门定期召开会议统筹推进城市更新工作。2021年11月，出台《南京市存量房屋改建为租赁住房办理实施细则（试行）》，进一步强化存量房屋改建为租赁住房的管理体系。南京在历史文化街区与风貌区更新保护方面持续探索，出台《南京市历史文化名城保护条例》，并为更新重点项目小西湖专门制定了微更新规划方案实施指导意见。区级层面成立专门实体化运作机构。2021年5月，南京市挂牌成立首个区级城市更新实体化运作部门——秦淮区城市更新工作领导小组办公室，秦淮区作为南京具有深厚文化底蕴的老城区，依托实体化机构全面系统地探索实践城市更新工作。

以群众满意度为标杆，搭建多元共治平台。老城的改造和更新最难的就是要厘清复杂的产权关系，充分尊重居民的权利，这就要求从政府一元主体运作走向多元主体运作。位于新街口商圈的石榴新村是典型的不具备征收条件的城中村危旧片区，于2019年被列为南京首个城市更新危房安全消险改造试点项目。定期设置领导接待日，由市区、项目分管、属地街道、区职能部门主要领导等与居民面对面沟通，召开“居民议事會”，倾听居民意见和建议。南京市及秦淮区探索出以原地重建、回迁安置为主，异地置换、优先购买原地商用房屋相结合的更新方式。居民对原地回迁、异地置换或承租公有房屋拥有自主选择权，居民广泛参与政策制定、设计改造全过程。多元主体参与让项目的推进进程加快：前期对于居民是否改造意愿的征询同意率在2020年7月一询达到97%，在10月二询达到87%。2021年1月，项目实施签约阶段签约率顺利达到97%，2021年6月项目正式开工，如今居民们都期盼着早日搬进新房。

小西湖片区是老城南现存较为完整保留明清传统风貌的居住区之一。此前，老街区房屋产权复杂，片区改造陷入停滞。政府、原住民、实施改造的市场主体、专家学者、社区规划师、大学生志愿者等社会多方力量自下而上多轮收集意见，明确了改造原则——“小规模，渐进式”有机更新，即整个片区分成15个规划管控单元和127个实施单元，每个实施单元所有产权人意见一致才开始整治改造，尊重民意又避免收购零碎无效资产。如今，小西湖片区800多户居民近半选择留下，老房子重新焕发生机：整洁干净的民宅庭院，构思精巧的艺术小馆，放学后在街巷嬉戏追逐的孩童，小西湖共生院将“原住民”与“外来客”的碰撞转化为一种社群关系的“共生”……改造过的小西湖片区具有多元化的形态和产权，却仍然保留了原有街区格局和传统街巷肌理，被评为全国城市更新优秀案例。

延续城市文脉，融入市民生活。城市更新的“新”是一种发展，意味着更替性延续。如何让历史文脉融入当代生活，成为市民的文化底蕴和城市的精神地标？南京从整理城市文脉、实施内涵建设、融入当代生活中破题，从文脉延续中探出城市更新的路径。

颐和路片区是南京拥有近现代公馆最多的历史文化街区，南京综合运用“留改拆加”手段进行历史文化建筑保护，保留与整体风貌协调的历史建筑，改造价值一般、质量较差的建筑，增加公共空间和配套设施，植入产业创新活力，形成独具特色的民国历史窗口、古都文创中心和国际交往客厅。位于来凤街的国创园所在地曾是“江南铸造银元制钱总局”，解放后这里成為红遍全国的“南京第二机床厂”。2012年，这处老旧工厂成为“国家领军人才创业园”，园区对经典进行文化再造，加入符合新时代的设计和内容，将上个时空的老工业遗迹，变为当下时空中有价值的珍品，传递出金陵的风情与文化。秦淮硅巷悦动新门西“蜕变”为物联科技与文化载体，依托明城墙、南京第一棉纺厂、南京印染厂等历史古迹和工业遗存，以物联网、体育文化为主，对旧城存量资源进行盘活，拓展商业文化空间。在城市更新过程中，不仅建筑本身的使用价值、经济价值得到了发挥，而且当人们行走其间，南京数百年的历史就在保留的建筑中静静地被叙述出来。

赋能产业发展，提升产业硅巷经济活跃度。城市更新的内涵决定了城市更新应当为城市产业发展服务，成功的城市更新项目，都实现了产业的迭代或附加。南京打破“就地平衡”的运作方式，探索建立新城反哺老城机制，不少老街巷通过设施嵌入、功能融入、文化代入等举措，空间品质和文化魅力得以提升。“小西湖”不断完善街区结构，改善街区风貌，优化营商环境，使文旅产业在老城得以复兴，在方便居民生活的同时，也增加了居民收入。南京依托主城高校院所、厂房街巷，推动一批工业遗存化身文创高地、城市硅巷，以城市更新再造创新空间，推动更多存量空间向创新空间转化，崭新气象不断涌现。南京的硅巷载体面积已超过100万平方米，集聚高新技术企业上百家，培育引进科技型企业超千家。研创型企业、都市型工业带着现代技术、最新潮流“隐身”于老城街巷中，赓续着城市不竭的活力。让城市更新富有温度

城市更新是一项事关长远发展的综合性任务，也是南京为历史文化名城的高质量发展探路，向世界展示历史底蕴与时代潮流兼备的城市形象的使命要求。南京探索富有温度的城市更新之路，具有很强的启示意义。吸纳社会参与，探索城市共建共治共享之路。城市更新的最终目标是盘活存量资源，适应当下与未来发展需求，最终实现城市提质升级、群众公共利益充分保障，人民的获得感和幸福感不断增强。“绣花式”的微更新改造需要改造者在很长的时间里，用耐心、韧性、智力不断寻找与不同利益主体共赢的平衡点。政府需要通过政策引导城市更新，但要以目标为导向，即实现城市功能优化、环境质量改善、社会文化繁荣、治理能力提升。群众的参与很重要，应多倾听其诉求，优先解决其需要。此外，参与城市更新的企业也要有社会责任感和担当，要努力创造条件，实现商业价值和社会责任投资的有效协同。

延续城市文脉，留住城市底色。城市更新是城市治理的重要方面，也是城市治理的关键过程。如何让富有特色的建筑保存下来，延续传统文化，保留城市的记忆？这是城市更新的重点和难点。城市更新的温度，必须彰显出文脉的融合度。文化遗产是人类的共同遗产，是不同文明、不同文化交流互鉴的重要载体，保护好文化遗产是城市管理者的历史使命和责任。文化遗产走进城市生活，融入城市发展，是文化遗产保护、传承以及价值传播的最好的方式。南京变“拆改留”为“留改拆”，更多采用“小规模、渐进式”的微更新，保有形续无形、育文化创特色；通过“找出来、保下来、亮出来、用起来、串起来”，系统挖掘、梳理和展示历史文化资源，可以更好促使传统文化与现代文明交相辉映。