在法制轨道上统筹推进各项防控工作，强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，是预防各类突发公共卫生事件发生的应有之义。对此，有学者提出可以采用“打包修法”的方式对《野生动物保护法》《传染病防治法》等公共卫生领域相关法案进行一揽子修改[1]，倡导同时将几部法律的修改放在同一个修法过程中完成。所谓“一揽子修改”和“打包修改”的修法技术或模式被我国立法学者称为“包裹式立法”。随着我国法律体系的全面建成，立法也由大规模立法轉向了精细化修法阶段，包裹式立法作为 2015 年《立法法》修改时新增的立法技术， 可以为特定情况下的修法发挥重要作用。本文基于对包裹立法技术在国内外立法活动中的运用的考察，分析其在突发公共卫生事件紧急修法中的优势，探讨这一立法技术在类似立法过程中的适用问题。

一、逐一立法模式与突发事件立法需求的矛盾

在 19 世纪之前，各国处于大规模立法时期，修法活动并不常见，因此其对法律发展的影响极为有限[2]。但进入 20 世纪以后，现代社会发展节奏不断加

快，人类社会活动节奏呈现高速倍增化趋势，伴随而来的是日益多元化和复杂化的社会管理和民众需求， 此时各国法律体系已初步形成，但囿于国家立法的普适性、稳定性和滞后性，应对不足或失灵的情况时有发生，修法活动开始受到立法者的重视。“所有制度的优势都会随着受众数量和复杂性的不断增加而在能力上逐渐趋于失灵，基于人口少、复杂度低的简单社会中得到的解决方案，来解决那些人口多、复杂度高的大型社会中的难题，往往是行不通的。”[3]我国正处于社会转型期，复杂、多元的社会关系下，社会治理面临着极大挑战，日益增多的突发公共安全或卫生事件暴露出许多常态下隐藏很深或不被关注、但因非常态事件引发的问题，给相关法律的规制能力带来极大挑战，原本行之有效的规范措施在此背景下逐渐显现捉襟见肘之势，治理效能大大降低，此时就需要对不合时宜的规则加以修正以应对突发事件。虽然此次疫情的爆发是极为罕见的，但类似的突发事件却屡见不鲜， SARS 事件、汶川地震、三鹿奶粉事件、甲型 H1N1 流感等危害公共安全的突发事件时有发生。类似的突发公共卫生事件，呈现出突发性、公共性、危害严重性、不确定性、紧迫性等诸多特性，性质的独特性决定了应对工作的特殊性，尤其对修法活动提出了特殊

要求，涉及的相关法律往往出现数量多、内容相似、联系紧密的情形，常规的逐一立法模式往往难以满足此类事件修法的需求。

法律公布实施后，由于各方面情况发生了变化，法律所调整的社会关系已不适应发生变化的情况，这时法律需要经过修改以适应新的情况[4]。按照《立法法》第五十九条的规定 ，法律修改作为立法完善手段，是对已经颁布实施的法律进行部分内容的改变，是重要的立法活动，程序与制定法律相同，同样适用立法的有关规定，包括“提案—审议—表决通过—公布”四个环节。目前我国绝大部分的法律修改都是采用如此的常规立法模式，即逐一逐件修改的模式，这种模式在不同环节有以下几个特点：（1）提案阶段，一个立法议案只涉及一部法律的制定或修改，即有权的提案主体提出“关于修改 xx 法的建议”，如中国共产党中央委员会 2018 年 1 月 26 日向全国人民代表大会常务委员会提出“关于修改宪法部分内容的建议”，由全国人大常委会依照法定程序提出宪法修正案议案，提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议。这一提出议案中涉及的法律修改是作为一个独立议案提起的，审议和表决的过程采用较为典型的常规立法模式。（2） 审议阶段，立法主体只针对一个议案进行审议，即使