党的十九届五中全会对推进国家治理体系和治理 能力现代化给予了充分阐释，明确指出“我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升”[1]。制度治理不是治理手段、治理工具的简单创新，而是治理思想、治理范式的根本转变。[2]十九届四中全会《决定》中，全面系统提出了中国特色社会主义制度体系的概念。在党的十七大报告中就明确提出反腐倡廉制度体系建设，这是我们党在反腐倡廉制度建设领域首次提出体系化的要求，[3]党的十八大更是把制度建设列为五大建设内容之一。这足以说明制度治理在廉政建设中有其独特的价值定位，其功能实现事关廉政建设实效。基层廉政建设是反腐倡廉建设的重要环节， 承担着实践、创新、检验制度的重要任务。作为勇于改革创新的南通市，在农廉制度建设上积极探索实践， 为完善基层廉政制度之治的路径提供了参考和借鉴。

一、制度之治的必要性分析

（一）政治意义在于战略认识的历史连贯性

一是历史政治意义。1962 年毛泽东同志在七千人大会指出，“从现在起，50 年内外到 100 年内外，是

世界上社会制度彻底变化的时代，是翻天覆地的时代， 是过去任何一个历史时代都不能比拟的。”[4]这表明制度选择和制度治理对国家建设和发展的重要历史意

义。邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。无论在组织还是社会里，好的制度，能让坏人干不了坏事;不好的制度，会让好人变坏。”[5]

二是现实政治意义。党的十八大以来，全面从严治党思路清晰、步步为营，从治标为主到标本兼治，再到“三不”机制一体推进，其中的一条主线很鲜明，就是制度治理贯穿从严治党的始终。党的十八大报告关于党的五大建设的表述，是思想、组织、作风、反腐倡廉、制度建设。2013 年 4 月，习近平总书记明确指出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，要“让制度‘长牙’、纪律‘带电’，加快构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体

系。”[6]党的十九大报告将五大建设进一步表述为政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设， 制度建设和制度治理贯穿其中。即从党的十八大以来， 制度建设的重要性在党的执政方针中的地位不断得到强化。

三是时代政治意义。2019 年 10 月 28 日，十九届四中全会专门研究作出了我们党历史上开创性的决 定，即《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》有三个突出特点：一是突出党的领导在国家治理体系中的统摄性地位，二是彰显中国特色社会主义制度自信，三是体现强烈的问题导向、目标导向和实践特色。《决定》明确制度治理体系的三个阶段总体目标与国家现代化同步，即到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。这一系列目标的提出，标

志着制度建设和制度治理进入了一个新时代、新阶段。

（二）理论意义在于依法治国的内在逻辑性

一是法治作用发挥的内在要求。依法治国作为治国理政的基本方式，必须尊重治国理政的基本规律，强调法治在治国理政中的基础作用，并不意味着可以解决国家治理和社会治理中的所有问题。法治的实质是依靠宪法和法律来规范行为，确立国家治理和社会治

理的基本秩序。法治的基本要素，既有静态意义上的法律规范，也有动态意义上的法律实施。其治国理政作用的发挥，也依赖于法治自身的制度化水平。

二是法治体系内部构成的需要。法治构成具有复杂性的特点，法治的内部结构必须科学、合理，符合制度化的基本要求。法律规范之间必须要有有效和必要的逻辑联系，才能使法律规范发挥制度意义上的整体功能，因此在法律规范和法律实施之间建立起可靠有效的实施保障机制和实施监督机制，才能产生法律治理效果。这需要将法治体系不断进行具体的制度化运作。[7]