一、问题提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展的高度，把扶贫开发作为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的重点工作，大力实施精准扶贫战略，创新扶贫工作机制。2021 年 2 月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下 9899 万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，12.8 万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。然而，在精准扶贫战略的实施过程中， 扶贫领域的违纪违法问题逐渐显现出来。比如中央明确脱贫攻坚目标后，有些地方急功近利，对脱贫目标层层加码；有的不考虑稳定脱贫，单纯计算当年收入，把贫困人口“算”出去；有的不研究帮助贫困人口增加收入的措施，简单采取“低保兜底、一兜了之”的做法[1]114。中央纪委国家监委数据显示，2018 年，全国共查处扶贫领域腐败和作风问题 13.1 万件，处理 17.7 万人；2019 年，全国共查处扶贫领域腐败和作风问题 8.5 万件；2020 年 1 月至 11 月，各级纪检监察机关查处贪污侵占、虚报冒领、截留挪用、优亲♘友等腐败问题，以及搞“面子工程”“形象工程”、不作为乱作为、数字脱贫和虚假脱贫等作风问题 5.69 万起，批评教育帮助和处理 8.5 万人，其中党纪政务处分 3.57 万人[2]。这不仅严重制约了精准扶贫开发工作顺利推行，而且造成了极其惡劣的社会影响。因此，在推进精准扶贫战略实施过程中，充分运用多种监督力量，构建起全覆盖、全方位、全流程的扶贫监督体系，是扶贫工作得以有效开展的保障。

在开展扶贫监督工作中，审计监督和纪检监察监督发挥着十分重要的作用。审计监督作为国家治理系统中的“免疫系统”，能以其具有的预防、揭示和抵御功能与独立性、专业性和精准性特征，“成为监控扶贫资金最为有效的方式”[3]。而纪检监察监督则通过整合纪检部门执纪问责职能和监察部门行政监督职能，进一步强化监督力量、丰富监督手段、统一监督行为。在党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”的时代要求下，健全审计监督与纪检监察监督协同运作机制，充分发挥二者的整合效应，无疑是构建扶贫监督体系的重要组成部分。事实上，早在 2003 年，中纪委、审计署会同原监察部就联合下发了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》。该通知强调，各级纪检监察机关和审计机关应当充分发挥各自的职能作用，在查处案件工作中互通情况、相互支持，加强协作配合，建立相应的沟通协调机制。2017 年底，中央纪委办公厅印发的《关于 2018 年至2020 年开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理的工作方案》明确指出，各级纪委将优先研判处置巡视巡察、专项审计、财政检查和扶贫巡查等工作中发现的扶贫领域腐败和作风问题线索，建立扶贫领域腐败和作风问题线索信息报送、分析研判、协查配合等工作机制。基于此，近年来，广东、江苏、浙江、福建等地加强了审计机关与纪检监察机关的协作配合，并构建和完善审计机关与纪检监察机关协作配合机制，取得了显著成效。

得益于实践发展，审计与纪检监察协同机制创新问题受到学界的广泛关注，现有研究主要集中于以下几个方面。一是审计监督与纪检监察监督协同的可行性分析。依据法定权责，审计与纪检监察目标趋同、职能交叉、客体重叠、手段互补[4]，具有内在的联系性。因此，将二者的运作机制整合研究并挖掘现实可行的协同模式，有助于腐败监管主体之间的资源整合与专业互补，有利于凝聚反腐合力[5]。二是“监审合一”体制研究。从理论上分析，基于立法型模式下的“监审合一”体制可通过成立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院平行的国家审计监察院，在全国人大及其常委会的监督下，独立行使审计权和监察权，以解决我国当前审计乃至监察体制困境[6]。在实践中，国内的广州开发区[7]、深圳坪山新区[8]、南昌高新区[9]以及美国[10]、韩国[11]、波兰[12]等地的改革实践则提供了丰富的经验借鉴。当然，“监审合一”体制也存在运行问题，尤其是审计机关的独立性将受到威胁[13]。三是协同模型搭建研究。基于协同理论，可以从战略、管理与操作三个层面构建审计与纪检监察协同模型[4][14]。此外，以监督过程的不同阶段划分监督权力、责任范围的监督力量整合模式也比较理想[15]。在搭建协同模型中，不仅要协调好监审协同关系，也要注重外部的制度建设[16] 和内部的数据驱动发展[17]。四是协同机制发展研究。为保障审计与纪检监察协同运行，可在制度规范、组织架构、资

源共享三个层面上建构协同机制[18]。其中，有学者重点研究了制度规范层面上的案件线索移送机制，并认为可从移送标准、移送程序、移送主体、移送权限等来方面完善相关措施[19][20]。

综上所述，现有研究从不同维度探讨了审计与纪检监察协同运作的问题，但总体来说，现有研究对二者间协同运作的理论解释和实践分析均显不足。首先，现有研究侧重于宏观层面上的协同体制或模式方面的分析，对微观运行过程中的机制分析较为欠缺；其次，现有研究在进行理论分析过程中尚未形成严谨、完整的分析框架，缺乏系统性与规范性； 再者，现有研究缺乏对当下创新实践的理论关照。既有的案例分析文献较少且局限于对个别案例的介绍或描述，缺少基于理论工具应用的共性分析和解释。因此，本文着力于审计与纪检监察协同机制研究，基于跨部门协同视角搭建分析框架，总结分析各地扶贫监督工作中的改革创新经验，为进一步完善审计与纪检监察协同运作提供理论借鉴。