摘要：对监察权研究从整体上进行规范分析及规范构造是推进国家监察体制改革深化的核心范畴。从规范分析视角出发，阐释监察权的双重属性、演进逻辑及功能定位，理性认识其在现行宪法中“监察权”规范结构。通过将其置于“政党-国家”变迁的历史进程中加以考察，以人大宪法制度下功能主义结构为分析框架， 进一步阐明监察权在健全党和国家监督体系中的功能发挥，打通纪法贯通下监察权的结构逻辑和效能，破解监察权运行实践中的规范性不足等问题，从而建构科学的、面向本土法治实践的监察权规范体系，正确定位国家监察体制改革持续深化的发展方向。

关键词：国家监察体制改革;党和国家监督体系;监察法;监察权

监察是中国政制的专门概念，在不同的监察体制下，监察权具有不同意涵表达[1]。国家监察体制改革后，新型监察权作为监察制度的基础性权能，在属性上表现政治权威性和法律权威性的有机统一;在功能上表现为监督、调查、处置、授权四种职责形态;在具

体执行过程中表现为党纪与政纪监督、职务违法调查、职务犯罪调查一体多维面相;在体系上表现为多功能、高效率、一体化的整体指引[2]。宪法学理论对这一问题的回应体现在监察权本身复合性如何精致界定。从 “规范主义”宪法学视角考察，2018 年《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）使得“本已复杂的内部结构更加复杂化，形成了多元复合的宪法体系”[3]，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲，从而将政治话语中的

“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一” 转化为宪法规范的总目标。因此，积极展开学理构建， 针对宪法文本中相对完备的“党的领导”规范体系[4]， 以应然、系统的视角构建监察权理论。对监察权的规范阐释要坚守既要关注其内部规范要素，也要考察规范形成的历史条件以及规范之间的关系。对时代变迁中的规范分析不能停留于现有的法律规定本身，必须从时代变迁、社会发展的视角加以阐释，增进规范与实践之间交互影响。

一、监察权的基本内涵

监察权的规范阐释是监察理论生成与实践运行的基础，对监察权的规范阐释既要关注政治实践动态， 也要将政治实践融入理论的创新和提炼之中，通过集

成和再造重构赋予监察权不同的时代内涵。目前，对监察权的研究主要围绕监察权属性、权责配置、组织体制以及改革过程中配套措施等层面展开，有以下学术观点。

其一，强调监察权在宪法制度下权力运行的制约和监督属性。叶海波教授认为，“国家监察体制改革应当落实宪法的指示，合理配置监察权，建立监察组织法、行为法和基准法的融贯体系，以法律明确监察权限、监察程序和监察标准，并以既有的机关监督机制为基础建立环伺式的监察权监督模式，形成‘有限’和‘有效’ 监察的国家监察法治体系。”[5]秦前红教授认为监察机关与其他国家机关间关系及运行需以宪法为遵循，同时需注重宪法制度下之国家机构设置与权力运行的轨迹[6]。刘小妹教授认为国家监察体制改革是通过重整监察权，“重构国家监督体制和宪法权力结构，形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的‘二元’监督体制”[7]14-27 等。

其二，强调以纪检监察合署办公为逻辑起点进行分析，将“监察权”纳入纪检监察合署办公体制对“纪检监察权”加以形塑。刘怡达博士指出，将党内法规引入纪检监察权力体制，“实现纪检监察的党内法规与国家法律共治”[8]。王建国教授与谷耿耿博士认为，要处理好

纪检监察合署办公引发的监察权与党的监督权合二为一的权力行使方式问题[9]。张梁博士认为基于我国国家治理中“决策、执行、监督”的逻辑结构，监察权涉及党的治理和国家治理的中国特色“二维”属性，“二维” 监察权的本质属性是为制约执行权及服务决策权的监督权[10]等。

其三，强调监察权与行政权、司法权的有效衔接及反向制衡。龙宗智教授认为通过监察委员会内部设置相对独立的刑事调查部门可以增加与司法机关协调衔接，构建国家机关之间权力配合、制约新格局[11]。朱福惠教授认为监察机关的职务犯罪调查具有原职务犯罪侦查的法律效果，属于刑事诉讼之发动，应当构成检察机关反向制约监察机关的法律依据和基础 [12]。卞建林教授认为监察程序与刑事诉讼程序的銜接，应当主动关照检察机关的法律监督职能以及以审判为中心的实质作用，构建惩治腐败与保障人权兼顾的体系[13]。陈伟教授认为监察法与刑法中的相关概念并非一一对应，监察机关对职务犯罪的调查，应采取监察法和刑法分别判断的二元论。同时，刑事实体法需要调整彼此之间的非协调性，确保监察法与刑法之间的衔接顺畅和规范运行[14]。王青斌教授认为通

过赋予被调查人程序性权利，创制监察内部申诉机制、

保障被调查人诉权及国家赔偿责任等实现监察权与被调查人权利保障并重[15]。

其四，强调中国特色反腐败治理的结构安排与功能实现。李晓明教授、苪国强教授等提出了将“监察权定位为宪法制度下国家集中设置的反腐败权力，并以其为中心提出国家监察体制构建的构成要素”[16]3-4。张震教授等认为监察权监督的基本属性和职权拓展应当以回应和契合时代变迁和国家治理现代化的新要求为中心，构建中国特色的国家监督体系[17]。

可见，上述学术观点都基于不同的视角，合理地揭示出了监察权表现出的不同内容，为推动监察权规范阐释研究提供了充足的理论支撑。然而，监察理论及其制度的发展滞后于监察实践的发展，监察权的规范与实践之间存在眺望监察法治远景“鸿沟”[18]。监察权理论、监察法理论的发展滞后，不能对立法进行有效指导，直接影响了监察立法及相关配套立法。在国家监察领域中，监察法属于基本法，但现行《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）中还存在大量的概念概括、抽象、模糊的涵义以及“留白”，不足为监察理论与实践提供足恰的制度供给。如何有效破解此间的壁垒？公法学者试图建构“国家监察法学”理论体系，形成以法学学科为背景下“合法性原则、民主

正当性原则、功能优化原则和人权保障原则”的监察法治原理为轴心，以监察基础理论、监察法律制度和监察实践应用的立体化监察法学范畴[19]。反腐败研究学者则通过建构以监察立法为起点，以监察职权为范畴、监察法理为支撑，形成以相关法律制度、监察实践及其规律的开放、融贯、发展监察法体系[20]。值得肯定的是，部分学者已转向关注系统性、应然性立场建构监察理论体系。这也正如英国政治学家约翰·密尔所言：“监察机关是对行政部门中的疏忽、徇私或假公济私行为规定精心设计出来的控制办法。”[21]基于我国本土资源为基础将监察权定位为反腐败权力，围绕反腐败权力系统配置各类要素具有合理性[16]3。

法学研究中“最常用的有兩对方法论范畴，即实证分析与规范分析，个体主义与整体主义”[22]。“规范分析方法主要关注法的合法性、法的运行效果、法的实体内容，全方位考察法的构成要素，由此制度事实构成规范分析的对象。”[23]可以讲，宪法不可能脱离政治形态而存在，其本身是一种价值法和政治法，“其规范性与一个国家占主流的政治意识形态或政治力量之间不可能产生完全符合的逻辑的一致关系”[24]。目前， 监察权研究缺乏系统的规范分析，导致监察理论构建滞后且监察权定位模糊，对服务于监察法治实践中的

问题解释难以自洽，监察理论也无法为监察法治实践提供可靠性的系统理论支撑。显然，围绕法律文本和规范分析展开探讨，不可脱离特有的政治立场[25]。在我国，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。所以，监察权规范阐释必须考虑执政党这一核心因素，阐明监察权在党政体制中的特殊规范结构， 界分监察权在法律关系中的具体表现。探明建构国家监察理论的监察权基本理论基础，进而指导监察法治实践，形成国家监察法治理论与监察法治实践之体系融贯。

二、监察权的历史溯源与理论逻辑