改革开放以来，中国政府通过组织大规模的政策试验，总结各地在试点中积累的成功经验，利用地方性知识增进认知，进而通过顶层设计这一途径予以推广，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的政策创新模式。政策试验允许试点单位自行设定政策目标，自主选择政策工具和手段，这使地方官员、专家、利益相关者能够参与政策制定，增进不同来源知识的分享和交流。这种知识交流机制，不仅提升了试验决策的科学性，而且形成了协商民主的一种新形式——试验民主。政策试验可分为哪几种理论类型？它们是如何深化政策认知的？政策试验如何增进协商民主？试验民主与韧性治理之间具有怎样的逻辑关系？对于这些问题的分析和探讨，有助于深化对中国改革路径的理论认知。

中国改革的制度环境

当代中国实行政党主导的国家治理模式，执政党在国家治理体系中居于核心地位，各方面的政治制度都是以党的全面领导为根本原则而构建的[1]。与早发现代化国家由于内源性因素引发的制度创新不同，后发现代化国家的制度变迁大多是由于外部冲击导致国家面临总体性危机乃至失败的产物[2]。总体性危机引起激烈的社会矛盾和动荡局面，也引发社会内部要求系统性变革的呼声。在内忧外患面前，重建国家秩序既要争取民众支持，也要创建政党和军队，通过革命斗争推翻传统的权势集团，废除外部强加的不平等条约。

中国共产党成立后，带领中国人民通过浴血奋斗成立了新中国，实现民族独立，实现了从封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。新中国成立后，我国确立了以党的领导为根本原则的制度体系，中国共产党成为各项事业的推动者、领导者、组织者和实施者。党的十一届三中全会以后，我们党开启了改革开放和现代化建设新征程。党的十八大以来，针对党的领导存在弱化、虚化、边缘化问题，党中央明确提出，党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在。党的十九大报告指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导， 党是最高政治领导力量”。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步指出，“党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任，坚持党的领导首先要旗帜鲜明讲政治，保证全党服从中央。”

从党的组织制度看，各级党委实行“集体领导和个人分工负责相结合”的制度安排。集体领导即重大问题决策由党委成员集体讨论作出决定，个人分工负责则体现在公共政策的执行过程。《中国共产党章程》规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定;委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”中国政策过程的一个突出特点是“议行一体化”，议事和执行相互融合在一起，政策执行 跨越行政机关的边界，将更广泛的公共机构纳入进来。

在政府间关系方面，我国实行单一制的制度安排。宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在统一领导制度下，一方面，地方各级政府都要服从国务院的统一领导，负责贯彻落实中央政府及部门制定的各项政策措施;另一方面，中央政府需要把握国内外形势变迁，利用各领域的知识，持续调整优化公共政策，提升国家治理的创新和回应能力。

深化改革的试验路径

在统一领导体制下，中国改革是依靠怎样的治理方式来保障民主决策的呢？很多研究发现，中国改革过程中伴随着大规模的政策试验[3]。政策试验创设了一种试验学习机制，它以解决特定问题为目标，通过议程设置聚焦于某一政策议题，基于一些理論或推论提出新的政策思路，通过持续的测试和检验，在证据支持下反复提炼解决方案，直至形成系统的政策安排。内外部环境变化促使政策分析人员提出新的政策规划，发出新的政策导向。新导向是否有效，需要通过小范围试点提供证据支持。政策试验普遍采取“试点探索”和“经验总结”的策略，在地方试点过程中，先引入政策原型，然后根据试点反馈不断优化政策安排[4]。

党的十一届三中全会以来，党中央确立了以经济建设为中心的政策路线，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期，政策试验被广泛应用于各领域的改革探索中，成为一种常态化的治理模式。1978 年 12 月，邓小平同志在中央经济工作会议上发表讲话，提出“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾”[5]。

改革开放以来，中国政策试验的一个显著特征是，中央政府采取非均衡赋权的制度安排，授予试点地区更大的自主权，可在授权范围内先行探索并实施新方案[6]。政策试验需要选择试点地区，通过边做边学、边学习边实践，不断尝试新的策略和解决方案，持续观察新方案的效果，并根据反馈持续修订政策安排，直到产生可接受的结果。在政策试验过程中，经常会出现一些始料未及的动态和事件，这些事件会改变政策设计的结果，经过反馈和评估之后，针对出现的问题，决策者和组织者通过再设计途径对政策方案进行调整。通过总结各地的试点经验和教训，有利于深化对政策议题的认知，随着政策试验的推进，政策内容得到调整和优化。

党的十八大以来，中央强调宏观思考和顶层设计，致力于构建中央设计与地方探索相结合的试验制度，政策试验进入新的发展阶段。2012 年 12 月，习近平总书记在主持中央政治局集体学习时指出，改革开放是一个系统工程，要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。2013 年 11 月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出：“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作， 及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境。”在新时代背景下，政策试验凸显了“中央设计”“请示授权”“依法试验”等组织原则[7]。政策试验更加重视顶层设计和总体规划，重大改革由中央进行统一部署;地方提出的改革方案需要获得授权后再进行试点;对于地方事权范围内的改革探索，地方政府拥有自主试验权。

试验民主：协商民主的新形式

现代国家治理具有两个至关重要的目标诉求：一是治理的理性，二是治理的公信力。为了提升决策的理性化水平， 公共事务的决策过程需要发挥专家的作用，更好地运用专家知识;为了保障公信力，决策过程需要吸纳公众参与，公众的意志应当得到尊重[8]。专家是受过系统的专业知识训练的研究人员，他们长期从事某个领域研究，具有系统的专业知识积累。专家在科学知识方面具有优势，这类知识经由归纳、演绎或溯因推理，提出新的解释或推论，并经受同行评议的严格检验，具有更为广泛的适用性。公众并不具有专家所拥有的系统化的专业知识，他们一般只具有基于日常生活和阅历而归纳形成的经验判断。公众的知识以经验积累为基础，这类知识涉及地方性习惯、经验和见解，并与人们的日常活动密切相关，它直接影响着个人的生活方式[9]。