引言

作为国家结构的有机构成部分，地方承担着经济发展、政治统治、文化传播、社会保障和生态环境保护等重大任务。可以说，地方发展质量及其治理状态在很大程度上决定着国家治理能力和治理现代化水平的实现程度。在全面深化改革和推进依法治国的治理背景下，如何实现国家法治建设和改革进程彼此交融，正考验着一个转型国家执政者的判断力和执行力。就全面推进依法治国而言，地方法治建设的本源性地位不可或缺、枢纽性功能不容忽视、基础性意义不容置疑。然而，地位和作用的重要性意味着其推进和实施的艰巨性。在国家主导的法治现代化进程中，建构型法治的理性设计如何在传统伦理观念浓♘的地方层面精妙地展开？在国家转型、社会变革、利益分化、价值多元的时空下推进地方法治建设，政府应该如何履行职能，民众应当承担何种角色，社会应当发挥何种功能？基于此，本文循着“观念—角色— 制度”的研究路径展开对地方法治建设的实践基点、深层根源及逻辑指向进行阐释和论述。

一、地方法治建设的实践样态

现代法治在国家和社会秩序塑造中的治理功效，使得地方法治建设日益成为一个极具学术认可度的时代课题。如何将现代法治精神以规制制度形式融入地方治理实践亦成为这一课题的核心关切。然而， 由主观的秩序想象到客观的秩序塑造需要一个对实践现状的理性把握，这就需要以冷静思维、立体视角以及综合维度来全面分析地方法治建设的实践样态。

（一）地方法治建設的观念羁绊

规则运行和实践运作在很大程度上受制于社会主体的内在意识。正如凯恩斯所言，“世界就是由它们统治着——不论早晚，不论好坏，危险的东西不是既得利益，而是思想”[1]。正如宏大顶层设计需要科学的理论论证和学理支撑，具体行为方式则深受固有观念的驱使和引导。地方法治是全面推进法治建设并实现国家治理法治化的基本方略[2]，然而， 滞后的权利（力）观念构成地方法治建设的意识障碍。

第一，现代社会主体性的觉醒塑造出权利弱化与泛化并存的权利状态。作为法治建设的核心指向，权利的确立、维护和保障在地方法治推进中的地位和作用不容忽视。然而，权利弱化与权利泛化并存的权利状态成为地方法治建设的潜藏障碍，严重制约着地方法治建设的深层推进。就权利弱化而言，其主要表现为社会主体在主张和维护自身权利上的缺位，对主体权利的认知水平不够、维护力度不强;就权利泛化而言，其主要表现为社会主体将自身的所有诉求均转化为权利话语，对权利外延进行极度扩展，对权利内涵进行偏离法治追求的主观阐释。“尽管出于不同的研究角度、不同的论证需要，我们可以将权利的构成要素作多样化的分解，但总括道德权利、习惯权利、法律权利等，权利的基本构成要素只有两个：一是利益，另一是正当、应得。”[3]权利虽然牵涉到利益的调整与分配，但其绝不等同于利益，因为权利涉及人的尊严和自主性，这就是所谓的“正当、应得”所表达的法理内涵。就当前中国权利状况而言，民众对权利的理解大多停留在“利益”层面，个人权利观念是以自我利益为追求和归宿的[4]。其结果是权利的实质内涵被忽视，法律的价值功能难以施展。现实观念总能在历史的年轮中寻求到意识脉络。在中国传统社会，蔽塞的诉求表达渠道导致权利维护的暴力化倾向，理性思考受制于感性表达，朴素权利观为物质利益所驱使。因此，西方社会个人权利观念必定要经历中国传统文化的选择性吸收和内涵重构，才能合乎本土道德观念和思维模式[5]。作为乡土中国治理模式的重要实践领域，地方社会面临着深刻的秩序和观念冲击。更加值得关注的是，依法治国的全面推进使得地方社会主体的权利欲望得以极力释放，权利泛化成为一种重要法治现象。与此同时，权利弱化的传统基因并没有完全消除，并与权利泛化的现代诉求杂糅在一起，成为推进地方法治建设中的观念羁绊。