一、问题提出：基层减负悖论

基层治理是国家治理的基石，而有效推进基层减负赋能，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。早在2018年，《半月谈》以《2018，基层治理十大靶点》一文就各地在落实精准扶贫战略等中央大政方针过程中出现的基层负担过重等问题做出了一系列专题报道，随后，习近平多次就解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负作出重要指示批示。不久，中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”［2］；2020年，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，再次聚焦基层减负问题。《半月谈》在其年终评论上这样总结：“基层减负虽然取得了一定成效，但从整体上看，离中央要求、基层期盼还有不小差距。”［4］ 从笔者及所在研究团队同仁在全国各地基层田野调研观察来看，当前各地基层干部“5＋2”“白加黑”“周六保证不休息，周日休息不保证”“上面千把刀， 下面一颗头”等工作样态仍没有得到有效逆转，甚至越减越负，基层减负悖论始终难以有效消除。笔者的问题意识在于：如何正确认识当前的基层工作负担问题？在我国既有党政科层体制内部条块关系、层级关系、权责关系等保持稳定和基层社会性质变化不大的情况下，基层负担问题为什么在最近三五年而非十年前越发突出而普遍？同时，为什么这一问题会成为全国各地普遍的治理现象而非某一地局部的问题？显然，将基层负担问题归咎于连续统一的宏大体制或个别地方、个别领导干部的工作作风问题的解释显得过于简单粗糙。我们必须回到基层治理实践的一线场景，对这一问题进行中观层次的机制分析。此外， 基层负担问题事关基层干部干事创业的积极性和基层治理成效，更关乎国家基层政权建设和广大群众获得感以及国家认同，因此，梳理并剖析当前基层减负悖论背后的复杂机制，显得尤为重要。

二、既有研究综述与本文研究进路

（一）既有研究综述

为基层“减负”，首先要探究基层负担过重的根本原因。既有研究主要从监督考核机制和官僚主义工作作风两个角度进行分析。

部分研究认为，监督考核机制不合理是导致当前基层负担过重的重要因素。

胡晓东认为，当前，我国党政机关中的督考权嵌套于组织管理活动中，形成与决策权、奖惩权相互衔接且彼此独立的运行逻辑，其无限制、无规范、不可诉的现存状态带来了督考权的结构性失范，从而引发了基层负担过重等问题［5］。庞明礼、陈念平也指出，当前科层运作具有督查范围不断泛化、督查力度不断强化与督查过程不断虚化的潜在惯性，导致组织成本攀升、运行僵化迟缓，加剧基层负担，引发痕迹主义、形式主义现象，弱化组织效能［6］。吕德文指出， 当前基层负担过重，是监督下乡背景下基层治理合规化的意外后果［7］。在这种情况下，文宏认为，基层被动形式主义具有普遍性、隐蔽性、欺骗性和抵消性等特点，会增加基层负担、诱发政策空转、挫伤干部冲劲、疏离干群关系、冲击队伍建设［8］。不可否认的是，在监督下乡大背景下，监督考核机制不合理的确是导致基层工作负担重的直接成因，但监督考核机制不是独立于既有党政科层体制和国家治理目标而存在的，其背后的复杂机制，仍有待进一步挖掘分析。

部分研究指出，官僚主义工作作风是基层工作负担的根本成因。有学者指出，当前基层治理负担周期发生的现象可以从历时性的“黄宗羲定律”中寻找其生成逻辑，“黄宗羲定律”与基层减负的过程存在三个方面的通约性，即形态上“增—减—增”的周期相似、结构上变动的互质单元、路径上多维作用的官僚主义，由此揭示基层减负周期发生的生成逻辑。姚广利认为，当前基层干部负担过重，究其原因，主要有政绩观出现偏差、陷入形式主义怪圈、官僚主义作祟、基层党组织作用发挥不够等，因此要从政绩观、工作作风等主观因素寻找解决之道。胡威、唐醒通过政策文本分析，发现许多地方政府都积极响应中央号召，出台了基层减负和会议减负的政策及规定，但基层干部依然感到会议负担较重，其中减负效果不佳的重要原因是原有的制度惯性和一些依然存在的官僚性顽疾［11］。针对基层干部困于会议室的普遍情况，胡威进一步指出， 各级政府和领导应充分认识过度使用会议工具的弊端，提高会议与工作的关联程度，并从体制机制入手，让基层干部集中精力干好实事［12］。从官僚主义等工作作风这一主观或文化因素解释当前基层工作负担问题，难以解释的是： 在官僚主义等不良工作作风不同程度持续存在的情况下，为什么广大基层干部普遍反映的是最近三五年而不是十年前、不是个别地区而是全国各地均出现了基层负担过重且减负效果有限这一问题？

综观既有研究，学界主要从监督考核机制和工作作风两大角度对当前基层减负悖论议题作出分析，揭示了基层负担过重的部分直接因素和文化因素，为后续进一步研究奠定了重要基础，但仍需要进一步回答的是：在我国既有党政科层体制保持稳定和基层社会性质变化不大的情况下，基层负担问题为什么是在最近三五年而非十年前、不是在某一地而是全国性的越发突出而普遍？背后是否存在中观层面上的治理结构转型和复杂作用机制？此外，既有研究也没有对当前基层工作负担作出清晰有效的类型划分和性质分析，容易导致分析对象上的错位。基于此，普遍而复杂的基层治理减负悖论，迫切呼唤我们引入新的研究视角和分析框架对其作出更具解释力的机制分析。