关于信访工作规范性建设的调研与思考

信访制度是一项具有中国特色的制度安排，它在我国基层治理实践中发挥着极为重要的作用。党的十八大以来，党和政府始终坚持将信访治理摆在国家治理的重要位置，作出了一系列重要决策部署。规范性作为近年来我国加强和改进基层信访治理的一个重要方向，对提升基层治理效能具有重要意义。

一、基层信访治理的规范性意涵

（一）治理目标公正性

公正性是公共行政的基本价值准则，行政行为规范性的最终目标也是维护和实现社会公平正义。信访治理作为公共行政的重要内容，关乎基层社会的和谐稳定，其在治理目标上更要将公正性视为广泛认同的规范原则，这是信访治理具有正当性与合法性的前提基础。目标公正性包含两重属性：一是基层信访治理应当追求公平、正义的社会价值，二是基层信访治理应尽可能实现经济、效率的管理价值。具体到信访治理实践中，则应突出强调社会价值的实现要优先于管理价值，对经济和效率的追求要建立在有利于促进社会公平正义的基础上，片面关注效率而忽视公平正义将导致信访治理正当性与合法性的丧失。基层信访治理目标的公正性是指信访治理的全过程应以实现社会公平正义为根本价值追求，重视人民群众公共利益的实现，实践中具体表现为基层信访治理要通过全过程访源治理规范政府权力行使，以最大限度保障人民群众的利益，促进社会稳定和良性发展。

（二）治理主体民主化

信访作为民意表达、民智集中和民力凝聚的重要制度，彰显了人民政治的理念，是一种最广泛的人民民主形式，信访治理规范性在本源上意义上包含了治理主体民主化的基本逻辑。治理主体民主化是指信访治理过程中涉及的相关主体就共同关注的事项展开讨论和行动。在基层治理实践中，信访往往仅被理解为信访部门的功能和行为，因此信访治理的规范性更多地被限定在信访处置流程中。但实际上，信访治理体现在政府决策、政策执行及信访办理的全过程，治理主体不仅仅是信访部门，而应包含政府行政过程中的决策者、执行者、信访办理者及相关主体，信访治理的规范性问题若仅强调信访部门的主体责任，显然窄化了信访治理的内涵。规范性的信访治理应从广义的角度出发，让涉及的相关主体均参与到信访治理过程中，治理过程不仅包括信访事项处置流程，还包括政府决策、政策执行等全部过程。具体而言，它主要体现在两个方面：一是信访治理要涵盖基层治理各主体行为的规范性；二是信访治理要涵盖主体参与的各个层面，与人民切身利益相关的治理过程都要纳入信访治理的规范范畴。简言之，规范性的信访治理是一种涵盖各个主体规范参与治理的全过程。

（三）治理过程制度化