[摘 要]2014 年中央一号文件在原有农地两权分离的基础上提出将承包权与经营权再分离是历史与现实的必然抉择。一方面，通过坚持农地集体所有，稳定承包权，维系了农地固有的国家治理和社会保障的公法功能；另一方面放活经营权，容许经营权抵押，有利于释放农地规模红利，为农业现代化发展提供土地基础和资金支持，满足了市场对于农地经济效用的私法功能追求。然而，承包权与经营权分离打破了原有的权利架构，分离后两权各自负载功能的差异，导致两权在归属不同主体时容易出现“两权角力，一权虚化” 的窘境；而放活经营权，容许经营权抵押，则面临现行法律法规的阻碍和实践操作的难题。为实现两权有效分离，真正满足农民生存与发展不同层次的需求， 平衡农地负载的公私法功能之间的博弈，需要在理论上对分离后的承包权与经营权进行现代化再造，重建农地流转制度，在法律与政策上给予本轮农地改革全方位的支持。

[关键词]2014 年一号文件；承包权与经营权分离；权利冲突；经营权抵押

新中国成立以来，农村土地改革大致经历了私有私营、公有公营以及公有私营三个阶段。上世纪 80 年代初， 农村实行家庭联产承包责任制，将农地所有权和承包 经营权分离，分别归属集体与农户，实行农地的公有 私营，极大地调动了农民的生产积极性和释放了农地 生产力，实现了我国农地制度现代化改革的第一次重 大创新，被认为是 30 年农村土地制度改革的最大成就。

2014 年中央颁布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简称“2014 中央一号文件”）出台，对于农地制度改革再次作出新的政策指示。其中，对于农村土地承包经营权制度，强调“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。一是要两权变三权，在原有农地所有权与承包经营权两分的基础上，实现承包权与经营权的再分离；二是要在坚持农地集体所有权的前提下，稳定承包权，放活经营权，容许经营权抵押。这正式宣告了我国农地由两权进入到三权时代，被视为我国农地制度现代化改革的又一次重大创新，在经过 30 多年前的

第一次飞跃之后，广袤的农村将迎来“第二次飞跃”