[摘要]作为一种不同于传统行政与管理的新理念，治理 理论备受推崇。目前，主流学界对治理理论的界定，突出其 多元协商及网络参与。这诚然提出了治理与传统管理的一个非常重要的差异，但不能解释治理与传统管理的根本区别。治理理论与传统管理理念的一个本质差异在于，前者打破了 重点与非重点、主要与次要的格式化模式，改变了科层制格 局的等级恒定法则。在治理之下，任何部分都可能发挥对整 体格局具有举足轻重的核心作用。因此，治理理论要真正取 代传统管理，重点之一在于能够构建参与者共同的价值认同。在具有共同价值认同之下，各个部分才可能低成本地进行协 商和参与，实现真正的治理。

[关键词]治理理论；公共管理；价值认同；社會中心论； 政府主导论；网络参与论；科层制

一、问题的提出

治理理论①（governance theory）是 20 世纪末兴起于西方社会的公共管理学科下颇具影响的理论之一。作为对国家（政府）、市场失灵的反思以及全球合作共治、新地区主义等现实的回应，治理理论自其诞生之日便强烈冲击了传统

管理理念，被视为认识及解决现实问题的重要分析框架和理论工具，并迅速确立起自己的主要思想意涵（如主体多元协商、责任模糊互渗），得到相关研究者的基本认同，成为国际学术界最为前沿的一门“显学”。随着主流学界赋予“governance”以更丰富和宏观的理论意图，治理理论开始涉及地方（local）、社会（society）、次国家（sub-national）、国家（national）、全球（global）等诸多论域[1]，成为一个包含不同意蕴，乃至可以映射任何事物的“流行词

汇”[2]。治理理论表面认同的背后蕴含着深刻的思想分歧。关于治理的本质，主流学界始终未在基本认同的基础上形成整体性解释，呈现出一种“碎片化”的阐释表征，其一致共意仅局限于工具层面。

从经典作品中，我们可以看到对治理的本体论解读依然多立足于“现代国家与社会结构变化”的规范分析框架，认为治理的实质在于“所偏重的统治机制并不依靠政府的权 威或制裁”[3]，突出其“主体多元协商”及“网络参与共治”，这诚然“捕获”了治理与传统管理的重要差异，但并未解释治理与传统管理的根本区别。因为这种治理的本质认知很容易造成治理与传统管理的边界混淆，导致治理泛化为其他管理形式，甚至于许多非治理行为也被冠以治理之名。 基于这一本质认知也带来了一系列对治理理论的误读，从而产生了部分学者将治理等同于新公共管理，国家治理等同于

政府治理等思想误区[4]。将治理理论进行适应性改造以契合党的十八届三中全会提出的“推动国家治理体系与治理 能力的现代化”，显然从思想上就否认了治理与传统（政府） 管理的本质不同[1]。进而言之，主体多元、参与协商、网络治理等语义转变并不能构成治理与传统管理差异的充要 条件，也并不能解释治理取代传统管理的实现逻辑。有鉴于此，在治理理论概念趋模糊化以及治理的本质把握依然不清晰的背后，我们有必要对治理理论进行更为深刻的剖析，正如王诗宗所言，“治理理论需要提出进一步更具解释力的基本假设”[5]。因此，本文试图在治理理论研究的主流学术话语的基础上进一步追问两个命题：其一，治理理论相较于传统管理的本质差异是什么？其二，治理理论作为传统管理的一个连续谱系，其取代传统管理的实现逻辑是什么？我们尝试理解并捕获治理理论本质及其实现逻辑的关键变量，以便进一步明晰治理的实质与实现要义。

二、文献回顾：从管理到治理的谱系变迁

传统管理理念普遍倡导偏重“技术理性”与“价值中立” 的科层制。这一由韦伯最早提出的“乌托邦”式的理想管理 模式，主要特征可概括为：强调集权，在既定章程与规则约 束范围内，通过等级形成的权威影响所产生的行动模式[6]。但以科层制为模式的传统管理无疑会造成政府的能力负载， 引发政府失灵现象。而政府失灵时，市场也难以补缺遗漏。