改革开放以来，我国在依靠土地、劳动等生产要素驱动经济迅速发展的同时，城镇化进程也在高速跟进。但长期粗放化、外延型的城镇化发展模式不仅引发了诸如资源损耗、环境污染等社会问题，特别是地方政府长期推崇的土地、财政、金融“三位一体”高绩效开发区治理模式，使土地供应瓶颈、产业转型虚置、控制机制弱化等问题成为城镇化发展的主要障碍，更值得忧虑的是城乡间发展鸿沟的不断拉大将导致相当比例的自然村落走向消亡。与西方国家后工业化时代为缓解大城市病、寻求新的经济增长点而催生的“新城运动”一样，我国位于“城市之尾、农村之首”的特色小镇成为新型城镇化建设中突破城乡二元结构的引擎力

量，成为带动乡村振兴、“纠偏”城市经营问题的重要机制，成为开发区治理模式突围转型的升级版本，更成为供给侧结构性改革中释放巨大空间需求潜能的全新载体。

早在 20 世纪 80 年代费孝通先生就在《小城镇大问题》中阐述了以小城镇发展为主、大中城市建设为辅的城镇化理论主张。新时期，特色小镇建设与创新驱

动战略被置于共同的时代背景及叠加的战略部署之 中。2012 年创新驱动发展战略提出，并写入十八大报告;十八大以来，小城镇建设同样得到党中央的高度重视，在各次全会上均明确提出发展要求。2016 年国务院公布《国家创新驱动发展战略纲要》，提出以科技创新带动全面创新，以高效率创新体系支撑高水平创新国家建设。同年国家住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》（后文简

称“《通知》”），提出在全国范围内开展小城镇培育， 明确提出遵循发展理念有创新、规划建设管理有创新、社会管理服务有创新及支持政策有创新的体制机制。因此，特色小镇在创新驱动发展的战略部署下，与乡村振兴、美丽小镇、农业小镇、旅游小镇等同时实施， 助力乡土地域空间的调整与重塑，迈向特色价值追求的新台阶。

创新驱动发展背景下，特色小镇作为新型城镇化建设的重要载体，不仅是逆城市化人口流出的蓄水池， 更是后工业产业转型升级的“第二空间”。特色小镇作为实现乡村振兴的重要途径，其作用不仅是宏观层面的国民经济推动，更是微观层面提升小镇居民获得感的直接体现。借助创新驱动发展契机，将技术变革融入城乡建设之中，实现要素回报递增、突破城镇化发

展瓶颈成为打造特色小镇的优势路径。近年来，特色小镇试点建设工作取得良好效果，并呈现全面开花的局面。特色小镇也成为新型城镇化的研究热点，学者们从特色小镇的内涵、机制、路径等多方面对特色小镇着墨良多，但特色小镇建设中仍存在内涵界定不清、城镇规划不科学、注重形态设计、忽视对特色小镇战略价值和品牌价值的挖掘等问题。本研究尝试从创新驱动发展视角出发，以体制机制创新、产业转型升级、服务平台营造、空间治理优化四个维度对特色小镇的功能定位进行诠释，进一步明晰创新驱动发展战略背景下，特色小镇建设在城乡发展过程中发挥的角色价值;同时，针对特色小镇建设过程中出现的跟风、冒进、同质等问题进行反思，试图从资源基础、政治支持、市场驱动、社会支撑、利益共融等层面提供创新驱动特色小镇建设的可能路径。

一、创新驱动背景下特色小镇的定位

肇始于浙江，并迅速推向全国的特色小镇，作为经济新常态下新的产业组织形式，同开发区等诸种发展模式相比，其“非区非镇”的内涵特征，“一镇一品”的品牌构建，创新引领的运作模式，成为补足空间供给有限和需求失衡等城市发展短板的产业驱动型现代区域增长模式。以根植性视角审视特色小镇，强调地方经

济社会的建设是依赖本地资源、制度、区位等要素和特征，对特色小镇而言，就是挖掘本区域内的特色根脉和持续性的发展动力。除此之外，特色小镇还具有更丰盈的功能内涵，其功能定位包括全面深化改革中体制机制创新的前沿阵地，供给侧改革中产业转型升级的关键场域，创新驱动发展中服务平台营造的重要载体，空间治理中城乡资源优化配置的重要节点。

（一）体制机制创新：全面深化改革的前沿阵地

作为全面深化改革前沿阵地的特色小镇建设，核心在于体制机制的创新，主要表现为突破传统政府主导型开发区治理模式的思想沉疴，代之以赋权效应下多元主体参与开发的新模式。并在新型开发模式中发挥制度与科技创新的双轮加速运转效应，实现小镇下沉低端要素偶遇市场契机后的优化重组。

突围开发区治理模式困境