1996 年《行政处罚法》制定和出台在规范和控制行政机关实施行政处罚权，维护社会稳定和管理秩序、保障行政

相对人合法权益方面起到了重要的作用。但是，除了于 2009 年和 2017 年先后两次对个别条文进行修订以外， 《行政处罚法》实施二十多年并没有进行较大幅度的修订，已经很难满足社会发展的需求和人民群众对法治建设的期待。日前，

《行政处罚法（修订草案）》已经被提请第十三届全国人大常委会第二十次、二十二次会议审议，并予以公布向社会公开征求意见。应当看到，此次《行政处罚法》的修订是中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国战略部署不断推进

和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的必然要求。因此，以《行政处罚法（修订草案）》①为依托，以行政法理

论为指导，归纳此次修订草案中的新亮点和不足之处，为《行政处罚法》的完善提供智识是行政法学人的时代使命。

此次《行政处罚法》的修订具有全方位、多层次的特点②，较为充分的吸收了行政法学界关于行政处罚法修订的意见和建议。但是，也应当指出此次修订内容与学术界的相关研究存在一些出入，从而引致一些批评和建议③。这些批

评和建议较多地集中于行政处罚的种类、地方性法规对行政处罚的补充设定权、行政处罚的无效事由等方面，对于行政处罚的实施程序关注较少，尤其是行政处罚的听证程序。学界关于行政处罚听证程序的研究取得了一定的成果，例如听证程序的适用范围、听证笔录的效力等， 《行政处罚法（修订草案）》也对这些问题给予了部分回应，但是一方面这些研究成果本身存在的理论之争尚未得到有效澄清，另一方面《行政处罚法（修订草案）》对这些问题的回应也不甚有

力。为此，本文将研究视角放在行政处罚程序中最为重要且讨论最多的听证程序上④，通过分析《行政处罚法（修订草

案）》对原有行政处罚听证制度的发展、完善，并结合现有的研究成果分析行政处罚听证程序的现实困境，提出相关的立法化建议，以期推动行政处罚法治化向更高层次发展。

一、《行政处罚法（修订草案）》对听证程序的新发展及其特点

听证程序是指“在作出行政处罚决定前由行政机关组织的并在听证主持人的主持下，举行由调查取证人员、作出拟定行政处罚对象的当事人及其他利害关系人参加的程序。”[1]237 作为 1996 年《行政处罚法》中重要程序性规定，听证程序为行政处罚当事人提供了申辩、陈述的重要平台，一直以来都发挥着规范行政机关合理行使行政处罚权的重要作用。但是，经过二十多年的发展，行政处罚听证程序也暴露出诸多弊端，例如听证程序适用范围狭窄、听证的程序性规定缺乏细化等，因此《行政处罚法（修订草案）》对听证程序条款的结构和内容两方面进行修订，具体而言主要包括以下内容：

一是在条文数量方面由原来的两条（第 42 条和第 43 条）增加至三条（第 61 条、62 条和 63 条）。在结构上，《行

政处罚法》将行政处罚听证程序的适用范围和适用程序整体地放在一个条文里，即第 42 条，而《行政处罚法（修订草

案）》将行政处罚听证程序适用范围和适用程序相分离，组成了第 61 条和第 62 条。显然， 《行政处罚法（修订草案）》在条文和结构方面的改变更具合理性和逻辑性。

二是在行政处罚听证程序的适用范围方面，《行政处罚法（修订草案）》大幅度地增加了法定听证的种类。自《行政处罚法》制定出台以来，听证程序适用范围的狭窄化一直饱受学界诟病，尤其是限制人身自由这类行政处罚并未被明文列入听证程序的范围之内更会降低听证程序的适用效能，因此学界关于扩充行政处罚听证程序适用范围的呼声也居高不下[2]154。正是在这种背景下， 《行政处罚法（修订草案）》也通过一整个条文来扩充听证程序的适用范围，将听证程序有原来的“责令停产停业”“吊销许可证或者执照”和“较大数额的罚款”增加至“较大数额罚款” “没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物” “降低资质等级、吊销许可证件” “责令关闭、责令停产停业、限制从业”和“法律、法规和规章规定的其他情形”五类。

三是在听证程序的组织及实施方面， 《行政处罚法（修订草案）》也带来了较多的变化：第一，延长了当事人提出听证的时间，由原有的“行政机关告知后的三日内提出”变为“行政机关告知后的五日内提出”;第二，增加了听证程序举行前的通知对象，行政机关在听证举行前不仅应当通知“当事人”还应当通知“有关人员”，这里的有关人员主要是指与实施

行政处罚具有利害关系的第三人;第三，增加了行政机关终止听证的法定事项，即“当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利”，此时行政机关便可以终止听证程序，做出行政处罚决定;第四，删除了“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行”这一准用条款，增加了“当事人或者代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明”一款。

四是在听证程序的效果方面，增加了“根据听证笔录”这一规定，增强了听证程序对行政处罚实体决定的影响力，有利于发挥听证程序在查明违法案件事实、保障当事人陈述权利方面的作用。立法者之所以在行政处罚中规定听证程序正是希望通过听证程序，为行政机关与行政处罚当事人进行交流与沟通、举证与质证提供一个公开化、公平化的平台，克服行政处罚实施主体行使行政处罚权的任意性和独断性。然而， 《行政处罚法》却忽视了听证程序与实体结果之间的关联性，尤其是没有明确要求行政机关结合乃至根据听证程序中所查明的事实做出行政处罚决定，从而导致“听证归听证， 实体归实体”，降低了听证程序在保障实体结果正确方面的效能，而《行政处罚法（修订草案）》正是看到了这一问题，

在原有规定的基础上，增加了“根据听证笔录”做出行政处罚决定的内容⑤。