〔摘要〕：公共卫生危机治理对全面性和彻底性的要求是基于健康和安全这些底线性价值提出的，但是在实践层 面总会存在一些“不可及人群”主动或被动地逃脱公共卫生危机治理系统的管控，成为公共卫生危机治理的“治外之民”，导 致“公共卫生危机治理悖论”的产生。借助生理性失能和政策性失能的分析框架，可以将这些群体定义为“治理性失能”群体。根据失能者的特征可以将治理性失能划分为主动型失能和被动型失能两种类型，对主动性失能者的治理主要以底线思维为标准、以司法手段进行严厉打击;对于被动型治理性失能者则要通过“替代性嵌入”、重构“本地化生存”和建立全面的“治理性吸纳”方式等手段重建其参与公共卫生危机治理能力，从而化解公共卫生危机治理悖论，确保公共卫生危机治理效果的完整性和彻底性。

〔关键词〕：治理性失能;国家治理体系;公共卫生危机治理;不可及人群

面对新冠肺炎这种传染性极强的病毒，基于对健康和安全等底线价值的追求，政府要求疫情治理体系必须按照无例外一致原则对所有社会成员进行全覆盖，以便在政社互动中动员所有社会群体参与其中，实现国家公共卫生危机治理的目标。但在实践中总是存在部分无法被公共卫生危机治理体系吸纳〔1〕人群，他们主动或被动地逃脱了公共卫生危机治理体系的管控，成为公共卫生危机治理的“治外之民”和“不可及人群”。例如近期在杭州、西安和兰州等地出现的“毛老太”〔2〕等就使得公共卫生危机治理的可及性和彻底性变差，从而导致“公共卫生危机治理悖论”的产生，即国家公共卫生危机治理效果的提升取决于公共卫生危機治理体系对社会群体中受危机和风险影响最大群体的吸纳能力，但是这些群体却恰恰难以参与到公共卫生危机治理行动中来，成为了公共卫生危机治理的盲区，使得公共卫生危机治理效果前功尽弃。于是，如何将“治理性失能群体”纳入国家公共卫生危机治理体系，打破公共卫生危机治理悖论，成为一个待解的难题。

一、相关研究述评

在对这一群体的生成和演化情况展开研究之前，有必要对相关概念进行比较分析，以便能更为清晰地厘清这一群体与其他群体的异同。现有与“治理性失能群体”类似的研究，主要涉及“低欲望阶层”、“边缘群体”〔3〕、“弱势群体”和“剩余人群”等。

（一）低欲望阶层研究