[摘 要]农村宅基地利用不充分已受到社会高度关注。在乡村振兴战略背景下，深入探讨农村宅基地流转现实困境，有助于解决“三农”问题，缓解宅基地矛盾，为城乡融合发展创造有利条件。通过文献梳理发现，农村宅基地流转过程中关于财产功能和保障功能的争论以及相关法律的限制已成为农村宅基地流转的 主要障碍。鉴于此，围绕农村宅基地流转现实困境，提出差异化处理财产功能与保障功能关系、防止土地增减挂钩政策异化、探索多种形式的宅基地流转模式、尊重传统文化及农户退出意愿、健全农户利益保障机制、适度放宽限制实现要素自由流动等路径。

[关键词]农村宅基地;流转;现实困境;路径选择

农村宅基地是农村居民生产生活的重要保障。在社会主义市场经济不断完善的背景下，农村宅基地依然延续无偿取得及长期使用的方式，体现出福利性质。随着农村劳动力外流及城镇化进程的加快，农村人口不断减少，土地撂荒、宅基地闲置等问题引发社会高度关注，改革迫在眉睫。2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着农村宅基地制度改革试点工作的开始，第一轮改革试点工作于 2017 年底完成。2020 年，中央全面深化改革委员会审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，在此基础上，新一轮农村宅基地制度改革试点在全国 104 个县（市、区）和 3 个地级市启动，进一步深化改革试点工作。2022 年，中央一号文件提出稳慎推进农村宅基地制度改革试点，这也反映出作为土地制度改革最为敏感的领域，农村宅基地制度改革的特殊性、复杂性和艰巨性。如何盘活利用闲置的农村宅基地，已成为乡村振兴战略迫切需要解决的重要课题之一。对于农村宅基地是否需要流转，目前社会各界没有形成共识，

存在较大争论。学界秉持两种观点：第一种观点认为应该禁止流转，继续发挥保障功能[1][2];第二种观点认为应允许交易，由市场配置以提高农民财产性收入[3][4]158。一些研究者表示，要放开农村宅基地并允许城里人购买。[5]在法律法规上，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》等对农村宅基地都有相应的规定，如农村宅基地由农民无偿取得，它具有福利性;允许房屋抵押、出租，但禁止宅基地抵押;等等。基于以上分析，对于农村宅基地财产功能和保障功能谁占主导的争议及相关法律制度的限制是其流转的主要障碍。从现实情况来看，中国各地经济发展水平存在较大差距，从而使得对于农村宅基地流转需求不一致，这就要求对于宅基地的财产功能和保障功能不能简单定义。基于此，本文旨在通过对不同改革试点地区的改革经验与不足进行梳理，阐释农村宅基地流转的实践困境，并探讨深化农村宅基地流转的方向建议，以期为农村宅基地制度改革提供有益借鉴。

一、农村宅基地制度改革试点地区的实践经验

自 2015 年开展第一轮农村宅基地制度改革试点以来，各地进行了比较多的尝试，且在不同地区形成了不同的宅基地退出模式，通过对比分析改革试点不同模式，可為未来农村宅基地制度改革提供不同思路。

（一）市场主导型模式

浙江义乌是通过引入市场机制来推动农村宅基地制度改革的典型地区。其主要做法有“集地券”和“旧村改造”[6]。“集地券”，通过将村庄零星宅基地复垦为农用地，以“集地券”方式在全市内使用。“集地券”是城乡建设用地增减挂钩的新形式，实施台账式管理，它的市场化程度更高。“旧村改造”，旨在将村庄改造委托给专业房地产开发商，改造后的住宅兼顾商业和居住功能，可向外出租。市场交易模式对农村宅基地退出具有非常正向的激励作用，交易双方可以借助价格信号达成交易。

（二）政府主导型模式

四川泸县、安徽金寨和福建晋江是政府主导农村宅基地退出的典型地区。其主要做法包括异地搬迁、宅基地换房和保障房建设。[7][8][9]政府主导的宅基地退出模式实际上就是农户退出宅基地置换城市住房，最后由农业户口变成城镇户口，实现城乡一体化。有研究表明，在以政府为主导的宅基地退出模式下，退出的农户相比以前，福利水平有所提高，同时，政府在就业和创业方面出台相应的政策来保障退出农户的生活质量。[10]