[摘 要]规模化经营是提高中国农业竞争力的重要途径之一。然而在实际运作中，一些地方存在盲目推进规模化经营行为，农户毁约弃耕现象也时有发生，如何实现高质量规模化经营成为当下一个迫切而重要的命题。农业高质量规模化经营应关注城镇劳动力承载能力，给农民选择的权利。还应关注城乡公共服务的供给，可以让转移的农民享受到美好的城市生活。同时，在推进规模化经营过程中要把握代际差异和农户的分化规律，避免“规模化经营仅是土地的规模化”“规模化经营就是规模越大越好”“规模化经营百利而无一害”的思维误区。应从把握土地流转和规模化经营的紧迫感和节奏 感、完善农业社会化服务、引导和规范规模化经营主体的行为三方面来推进农业高质量规模化经营。

[关键词]农业规模化经营;高质量

2021 年 1 月发布的中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出“加快推进农业现代化”“举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活”。[1]在推进农业现代化进程中，规模化经营是提高中国农业竞争力的重要途径，是实现农业现代化的必然要求。然而现实中，一些地方存在盲目追求土地规模化经营、刻意打造“亮点工程”等问题。

如何实现更高质量的农业规模化经营？在推进农业规模化经营过程中应关注哪些关键的问题？是否有内在的规律可循？是否可避免相关的误区？本文着重分析规模化经营中应关注的关键问题、把握的内在规律和避免的思维误区，并提出相关的政策建议。

一、农业高质量规模化经营应关注的关键问题

（一）规模化经营應关注城镇劳动力承载能力

目前，中国正从“乡土中国”向“城乡中国”转变，农村劳动力正逐渐向城市转移已经成为一个客观事实和基本趋势。根据国家统计局数据显示，中国城市化率由 1978 年的 17.9%提高到 2020 年的 63.89%，而且，在当前及今后一段时间内，中国仍处于工业化和城镇化的快速发展阶段。伴随着劳动力转移就要涉及到土地问题，那么，土地流转、规模化经营与农村劳动力的关系如何，即先有土地流转还是先有农村劳动力转移？一部分学者认为通过土地流转可以摆脱土地的束缚，释放更多的农村劳动力，从而促进劳动力转移[2][3]，这种观点认为农民把土地流转后就可以安心的外出务工，没有后顾之忧。然而叶敬忠等根据对四川葛村的实际调研发现，土地流转与外出务工没有直接关系，葛村的现实是“先打工、后流转”，如被访者回答的“没有人会等着土地被流转出去了，再外出打工”。[4]笔者根据对河南、山东的调研同样发现， 许多农民是因为有外出就业机会才把土地流转出去。可以说，农村劳动力转移是伴随着经济发展而产生的劳动力要素自由流动现象，是农民的理性决策。因此，如果盲目或者过快推进土地流转和规模化经营，当城市的就业能力无法承载更多的农村转移劳动力时，就会出现许多社会问题，如失业、犯罪等。如上个世纪 70 年代的“拉美陷阱”，大量农民的土地被兼并，而城市又没有为进城农民创造足够的就业机会，便形成了许多贫民窟，出现许多严重的社会问题，最终影响经济发展。据统计，巴西里约热内卢的 550 万城区人口中约有 27%居住在贫民窟里。[5]在 2008 年金融危机时，我国南方制造企业纷纷倒闭，大量农民工失业，这一时期大约有 40%-50%的农民工返乡，但是并没有产生严重的社会问题，很大原因就是农民可以自由的在城乡之间选择。[6]作为一衣带水的日本，二战后同样面临大量农村剩余劳动力，但快速地完成了农村劳动力的转移，实现了城市化。其中最重要原因是日本经济在这一时期保持了高速增长（日本在 1955—1973 年间，年均实际增长速递 97%），日本十分重视发展工业对劳动力的吸纳。1960 年，池田政府制定了《国民收入倍增计划》，有力的促进了经济发展，为农村劳动力转移提供了充足的就业机会。[7]同样，欧美国家也面临大量农村劳动力涌入城市的问题，如英国因工业就业吸纳能力有限，许多农民成为流浪汉，为此，英国采用了大规模移民政策。[8]当然， 在现代社会不存在这样的国际空间，所以发展经济成为吸纳农村转移劳动力的唯一途径。

从动态视角来看，随着经济的发展，城镇的容纳能力会越来越大，相应的能够容纳更多农民工进城务工定居。如在新中国成立初期，经济发展较为落后，城市就业能力有限，不能容纳更多的农村劳动力人口，为避免过多农村人口涌入城市带来不稳定因素，国家实行严格的户籍制度，而随着改革开放城市经济的迅速发展，有更多的就业岗位来容纳劳动力，当前，许多城市通过各类优惠政策来吸引人才，出现了“抢人”热潮。可以看出，随着城市经济的发展，城市劳动力承载能力越来越强，可以容纳更多的农民工进城落户且不会造成社会不稳定，但是，在这个过程中不能操之过急，不能强制推行土地流转和规模化经营让农民进城务工或者定居，否则稍微有经济动荡，最先受冲击的就是缺乏城市生存能力的农民工。因此，规模化经营必须与城镇劳动力承载能力相适应，给农民选择的权利，合理引导，循序渐进。

（二）规模化经营应关注城乡公共服务供给

国家发展改革委印发的《2021 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出：“推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。鼓励在人口集中流入城市扩大义务教育阶段公办学校学位供给，优化事业编制调配、增加教师编制数量。支持有条件地区将未落户常住人口纳入普惠性学前教育保障范围。简化社保转移接续程序。完成养老保险全国统筹信息系统建设。推进普通门诊费用跨省直接结算”。[9]因此，城镇化不仅是农民在城市工作和生活，更重要的是在城市获得均等的公共服务，如医疗、养老和卫生等，能够在城市过得更有幸福感，特别是对于新一代农民工来说，其不仅希望能够“有地方住、有工作做”，更追求生活和工作的质量和满意度。那么，当前是否实现了更高质量和更充分就业呢？ 根据人社部《2019 年农民工监测调查报告》与《稳步有序推进农民工市民化 农民工工作翻开新篇章》统计，截至 2019 年底的 29077 亿农民工，参加职工基本养老保险 6155 万人、工伤保险 8616 万人、失业保险 4958 万人，其比例分别约为 2117%、2963%、1705%。[10][11]从数据可以看出，当前有相当比例的农民工尚未享受到社会保障制度。同时， 农民工在城市从事劳动密集型行业，文化教育程度较低，在经济或者行业危机面前也往往最先受到冲击。因此，在推进土地流转和规模化经营过程中，要注重城市公共服务的供给，不仅包括社会保障体系，也包括城市道路、教育、医疗、绿化、文化等方面。让城市的公共服务供给水平与村民劳动力的转移相适应，让每一个人能够享受到城市的美好生活， 是推进城镇化、建设社会主义现代化国家的出发点和基本要求。