【讲义文稿】政府部门内部制约与协调机制的构建研究

[摘 要]现实中机构改革往往只注重于外延式的机构整合，在内涵式的机构建设方面有所忽略，而政府部门内部制约与协调机制恰恰是实现机构改革走向“化学融合”的重要手段。借鉴组织权力制约和组织协调理论，基于对 H 省三个省级政府部门机构改革的考察，分析机构改革后政府部门内部基本结构与制约协调现状，研究发现机构整合诱发了权力过于集中、“外行管内行”、下级事实自主权失范等新问题，呼吁强化政府部门内部制约;而“外部矛盾内部化”、机构数量庞大、整合力缺失等新问题的并存，也对政府部门内部协调提出新诉求。因此，政府部门内部制约机制的完善需要以强化业务类、监督类、决策支持类、综合控制与服务类内设机构的自主权为着力点，政府部门内部协调机制的构建则应从内部协调的主要关系、方式、机制、标准等方面进行全面综合的优化。

[关键词]政府机构改革;权力制约;组织协调

2018 年，我国开启了新一轮机构改革，这次改革“以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”[1]。但是，机构的“物理聚合”只是第一步，机构改革同时包含着“完善权力运行制约和监督机制”“精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力”等“化学融合”要求。因此，习近平总书记在 2019 年 7 月 5 日的深化党和国家机构改革总结会议上强调，机构改革“真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做”，要“把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来”[2]。而政府部门内部制约与协调机制的建设正是使机构改革走向“化学融合” 的重要手段。

一、 文献述评与问题提出

此轮机构改革的目的是优化职能配置，促进部门内部制约与协调，提高行政效率，提升政府治理水平。但长期以来，实务界更多地关注机构改革的外延式整合，例如进行部门和内设机构的调整、人员编制的缩减，对机构改革的“化学融合”推动不力，这诱发了大量新问题。周彬分析了机构合并带来的内部权力与利益更加集中、班子成员增多而降低决策效率、“外行管内行”、外部冲突内部化、整合协调难、压缩干部上升空间等问题[3]。另外，部门职能未能有机整合、内部协调成本上升、政府职能难以转变等问题仍然困扰着各级政府。

因此，学界逐渐认识到机构改革的核心要义在于内涵式的机构建设——机构改革的“化学融合”，相关研究多见于大部制改革的研究之中。傅小随等认为，政府大部门制的实质是决策权、执行权、监督权的相互制约与协调[4]。石亚军等着力研究了通过有机整合政府职能、科学配置部门人员以实现规范、透明、高效的行政运行和高水平政府管理的内涵式

大部制改革[5]。冯贵霞认为十八大以后的大部制改革应当是以提高治理能力为导向、在国家治理体系的整体架构中推进的内涵式大部制改革[6]。不过，在改革实践中，职能整合与转变、部门内部统一协调等涉及实质内容的内涵式改革则举步维艰。

基于此，学术界意识到机构改革的未来必须着眼于推动政府部门职能的有机整合，促使机构改革从外延式改革向内涵式改革转轨，推动政府履职尽责。相关研究总结了国外政府部门内部执行机构设置的不同模式，并对执行机构的运行及其控制进行了大量研究[7]，杜倩博对比美国事业部型组织结构，提出中国政府部门内部是一种典型的分散化机构设置模式，具有自身逻辑自洽性、较稳定的组织体系与制度优势，机构改革应遵循精简机构设置，优化权力配置，推进平行专业化、垂直专业化融合发展的双重逻辑[8]。此外，Kim 等国外学者研究了组织内部官僚自主权与控制之间的关系， 为本文提供了理论上的借鉴[9]。

然而，上述研究具有初步性，关于如何构建政府部门内部制约与协调机制的研究尚待深入，鲜有研究将 “内设机构权力”与“部门内部制约”相联系，且以内部制约与协调助力机构整合的观点有待系统论述;研究过多强调执行机构模式， 对行政组织基本结构的原理与规律的运用不充分;部门内部监督权研究较多限于审计学，政治学与行政学分析尚待加强。因此，本文旨在运用组织结构框架与基本原理，以权力制约理论、组织协调理论为基础，基于对 H 省三个省级政府部门的实地调研，讨论如何通过政府部门内部制约和协调机制的构建与完善，推动政府提升行政效能与服务水平。

二、 政府部门内部的基本结构与权力运行现状

（一） H 省政府部门内部的基本结构

本文以H 省自然资源厅、生态环境厅以及农业农村厅为案例，探析 H 省政府部门制改革后部门内部的基本结构以及内部权力运行状况。选择以上三个部门为例的主要原因在于这三个部门各有侧重地对应了市场监管、宏观调控、社会管理、公共服务、环境保护五大政府职能。另外，这三个部门都属于新组建的“大部门”，可以说是吸取了以往机构改革经验的最新成果。相对来说，这三个部门的改革必然更加完善，因此也具有更为显著的研究意义。

H

省政府部门的机关内部基本结构

本文根据机关内部职责范围与工作性质的不同，将政府部门的机关内部划分为领导班子、业务类内设机构、监督类内设机构、决策支持类内设机构、综合控制类内设机构。

政府部门领导班子主要包括厅长、副厅長、部分党组成员等部门主要领导，掌握部门各项事务的最终决策权，并 对各种内设机构拥有监督控制权。业务类内设机构主要负责处理与机构职能直接相关的核心业务，具有执行自主权与一定的决策建议权。监督类内设机构的主要职能是对部门内部及直属单位或管辖范围内的下级机构的工作进行监督，以提升工作效率，同时防范腐败，比如纪检监察室、审计处等。决策支持类内设机构主要负责机关内部的日常运转工作，包括安全保密、新闻宣传、起草重要文件文稿等支持性工作。常见的决策支持类内设机构有办公室、政策法规处、研究室、信息处等，享有决策建议权。综合控制类内设机构主要负责机关内部的后勤保障工作，如人事、财务等事项的管理，对其他内设机构的正常运转起到支持与保障作用。以下是 H 省政府部门内部基本结构表（见表 1）。

直属机构的四种类型

部门的基本组成结构除内部机构以外，还包括部门的直属机构。根据直属机构承担的职能与功能不同，本文同样将其划分为公共服务提供、内部服务提供、市场与社会监管、政策研究这四种类型。

第一，公共服务提供类直属机构，主要负责直接面向社会，为公民或组织办理有关事务或者提供其他帮助。例如H 省自然资源厅下属的负责提供公共服务的直属机构是省自然资源事务中心、省地质博物馆。第二，内部服务提供类直属机构，指的是面向部门内部提供服务或负责后勤保障工作，为机关工作提供便利的支持性机构，与综合保障类内部机构的职能相近。例如 H 省农业农村厅则由省农业农村厅机关后勤服务中心向部门内部提供服务。第三，市场与社会监管类直属机构，主要承担政府职能中的市场监管、社会管理职能。加强和改善市场监管，是政府职能转变的重要方向，市

场与社会监管类直属机构的建设也因此受到各部门的重视。H 省自然资源厅在改革后下属的市场与社会监管类直属机构是省不动产登记中心与省土地综合整治局。第四，政策研究类直属机构，一般指为所属部门培养研究人才、提供政策制定或业务发展建议与咨询的单位，例如研究中心或学校。

（二） 政府部门内部制约与协调现状

政府部门相关领域

“

统一决策权

”

开始或初步形成。

政府机构改革的实质，更多在于实现职能的有机统一。H 省改革取得的首要成效正是体现在“统一”之上，主要表现就是部门相关行业的领导班子“统一决策权”开始或初步形成。尤其是H 省生态环境厅的环境管理领域所涉及的水生态环境、大气环境、土壤生态环境等方面，过去是职能分散、多头治理，经过此次改革，可以说初步实现了环境管理与决策权的相对集中。

政府部门内部

“

决策支持权

”

不健全。

政府部门改革后，理想状态是部门内统一决策权与决策支持权相互配合、相互制约与协调，以防止决策权的过于集中。但是，H 省现行的部门内部决策支持机构并不具有本应有的制约协调能力。首先，我国现有的政府组织机制并未赋予其充分的协调职权。如部门所属的办公室只是承担机关文电、日常工作的协调督查、政务公开、新闻发布等一些日常管理工作，而未被正式赋予决策建议中心的地位。其次，现行决策支持机制还不够完善，还未建立起明晰的决策支持路径，各决策支持机构并不能站在部门全局的位置完全适应改革后的新要求。最后，现有决策支持机构地位较低、决策支持的专业化水平不高，面对纷繁多变的社会事务及部门内复杂繁多的协调事项常常无力应对。

政府部门内部监督权较弱、独立性不足。

合并后的政府部门集决策、执行、监督于一身，职能更宽、权力更大，加大了监督失控和新部门利益化的风险， 这种情况下设立独立监管机构的必要性就更加凸显。国外机构改革的一个成功经验就是，在内阁机构外还设立众多的独立监管机构，这些机构对执行过程及结果进行监督并有权对执行中的违法行为进行处罚[10]。监督权的强化很大程度上可以维护部门内部的平衡与和谐。而 H 省机构改革后部门内部监督权在组织结构层面被弱化，例如生态环境厅与农业农村厅都仅设 1 个监督类机构，且这些机构现实运行中对业务类机构与其他机构的依附性较强，其独立性还有待提高。除此之外，监督类机构的管辖事务范围都仅限于部门内综合性事务，权力界限有待拓宽。

内设业务机构的正式权不足与事实权失范。

一方面，内设业务机构正式自主权不足。业务类机构的正式权力仅被局限于处理部门相关行业的业务类事项，且基本是对领导意见和政策文件的执行。相较于改革之前，改革后由于一味注重对统一决策权的强化，部门内部机构的法定权力的自主性被忽视。另一方面，内设业务机构的事实权力失范。虽然正式权力中的自主权较弱，但在事实上，由于业务类机构的事务专业化水平高，外部的非专业人员很难准确理解与监控，因而难以受到其他内设机构的实质制约，导致事实权力失范情况频发。

内设机构与直属机构关系有待梳理。

部门内设机构与直属机构从横向上来说在业务上存在部分交叉重叠，例如部分业务类内设机构與某些公共服务提供类直属机构或某些市场与社会监管类直属机构、综合控制类内部机构与内部服务类直属机构之间均存在业务交叉。为了集中决策权，内设机构试图加强对直属机构的制约，然而直属机构的自主权又大大强于内设机构，因此现实中机关内设机构对直属机构的制约作用往往差强人意。内设机构与直属机构之间强力制约与制约不力的关系，说明二者的职能关系矛盾重重，亟待梳理与优化。

三、 机构整合对制约协调机制提出新诉求

（一） 机构整合要求强化部门内部制约

集权趋势对强化部门内部下级自主权的新诉求

机构改革中的职能归并意味着部门权力边界的拓展和资源的集中，加大了监督失控和超级大部门利益化的风险， 这要求强化各部门自主权，以加强对政府部门内部尤其是领导班子的制约。

强化部门内部相对独立的监督权。机构改革后，部门内部监督权仍然相对弱势，例如农业农村厅只有驻厅

纪检组负责监督工作，并且对领导班子有较强的依附性。国外政府机构改革的经验表明了相对独立的监督权有利于部门

内部结构的平衡并减少权力运行失范。因而，构建部门内部相对独立的监督权是深化改革的一条重要思路。

强化业务类内设机构的自主权。业务类内设机构负责处理部门内的核心业务，其设置符合公共管理专业化、

精细化的趋势。赋予业务类内设机构执行自主权和一定程度上的决策自主权，可以有效避免领导班子随意干涉带来的执

行失范问题。当然，对业务类内设机构自主权的监督与制约同样不可或缺。

强化直属机构的自主权。直属机构在公共服务供给、市场与社会监管、政策研究等方面作出巨大贡献，还

起到一定的横向分权作用，例如

H

省自然资源事务中心分担了自然资源厅在自然资源管理形势分析研究、自然生态系统保护研究等方面的职权。在落实

“

统一决策权

”

的前提下，保障直属机构在其主管领域的自主权可以有效冲抵机构改革后

集权趋势带来的负面影响。

强化决策支持类机构的建议权。职能的归并虽然有利于相关领域

“

统一决策权

”

的形成，但是也带来了

“

外行管内行

”

的问题，例如非专业背景的领导对自然资源调查检测业务的随意指挥，将极大影响自然资源管理工作的专业化程

度。为避免因专业知识的欠缺或拍脑袋决策导致的公共利益受损，需要提高决策支持类机构的专业化水平并赋予其制度

化的决策建议权。

“

外行管内行

”

问题对维护部门内部专业权的新诉求

职能归并后，一些部门的职能范围大幅拓展，且往往包含一些专业门槛较高的领域，例如 2018 年新成立的 H 省卫生健康委员会就包含原卫生和计划生育委员会的原有职能、原省安全生产监督管理局的职业健康安全监管职责与省老龄工作委员会办公室的职责。这背离了现代公共管理的专业化趋势，导致新的部门领导难以对部门内每项职能都有比较深入的认识，带来“外行管内行”的问题。此外，对部门内机构融合的重视可能导致对部门内权力分立与监督的忽视[11]， 特别是一些核心业务类内设机构集决策权、执行权甚至是监督权于一身。但是这三项权力拥有各自的运行逻辑，对工作人员的知识结构、心理特质、能力偏向都有不同的要求，将其简单合于某一机构往往导致权力结构的“跛足”。

面对“外行管内行”问题以及决策、执行、监督三项权力不同的逻辑，政府部门需要加强专业性建设并将权力进行适当的分立，通过健全优化部门内部机构设置、完善决策支持体系来发展专业性决策建议、专业性政策执行、专业性监督与评价等专业性权力，保障专业权的高效运行。

下级事实自主权失范对强化部门内部监督权的新诉求

在现实中，内设机构通过政策制定的建议权、领导班子宏观决策的承办权、具体行政行为的决定权这三项辅助性权力，以及借助自身处于组织较低层次，便于与公民、社会组织、企业等社会力量进行沟通的优势，拥有更多的事实自主权。而领导班子尤其是正职领导的管理幅度又相对较大，这对部门领导的管理和控制能力形成挑战。尤其是一些专业性较强的领域，内设机构通过技术垄断来对信息进行筛选，在事实上影响甚至主导部门领导的决策;同时在执行过程中对领导意志进行过滤，形成政策的“中梗阻”现象。在利益的驱使下，政府权力部门化的趋势向下级蔓延，形成“处长治国” 的现象，带来利益部门化、政策扭曲等权力运行失范问题。这要求通过强化领导决策权与监控权、独立监督权来加强对部门内设机构事实自主权的制约。

（二） 机构整合要求完善部门内部协调机制

“

外部冲突内部化

”

对优化部门内部协调能力的新诉求

理想化的机构改革应该是通过将机构职责的调整优化与制度机制的健全完善有机统一起来，最终形成精简效能的 政府部门组织。但现实中的机构改革由于各种原因难以做到一步到位，往往只能暂时呈现为一种单纯的“物理反应”：仅 仅将许多小部门合并起来“拼凑”成一个新部门，组成了一个“大规模”部门。这种改革不仅没有解決原来部际之间职能交叉、职责不清的外部矛盾与隔阂，反而使新成立的部门内部机构臃肿、职责分工混乱。将外部矛盾内部化，从另一种意义上来说是将外部协调成本转嫁到内部，这样一来，必然增加部门内协调的压力和难度，优化政府部门内部协调能力的必要性就更加凸显。

政府部门规模扩大对提升部门内部协调效率的新诉求

组织规模越大、内部机构越多，组织结构越复杂，相应的对组织内部协调能力的诉求也就越强烈。这一方面是因 为在组织的劳动分工方面更加需要加强内部协调。组织理论认为，组织在进行结构重组后，其面临的核心问题是组织结构内部各要素之间的分工与协调[12]。实践中亦是如此，H 省大部制改革后，复杂的组织结构使政府部门组织内部协调的事务增多，从而需要进一步提升组织纵向和横向协调效率。另一方面是由于改革后 H 省政府部门内部的管理成本变高而更需要有效的协调。改革后，由于机构数量的增多，部门必然要投入更多的时间、精力和预算来进行综合管理。另外， 对于政府部门内部需要多个机构参与的综合性行政事项，或是采用因事设立专门性协调机构的办法，也将增加行政管理成本。因此对于改革后的政府部门来说，高效的组织内部协调必不可少。

整合力不足对加强领导班子

“

统一协调权

”

的新诉求

政府部门内部整合力不足的缺陷需要通过领导班子行使“统一协调权”来弥补。统一协调权是在决策权、监控权行使中的协调，是一种等级型协调。这种自上而下的协调方式往往可以更有效率地整合和统一组织的力量，完成组织目标。而且，H 省政府部门利益之间的冲突不利于政府职能转变;部门内部各机构把持一定的人、财、物资源，部门整合力相对不足;在职责相对交叉或合理交叉的领域，各机构还可能因资源严重割据而难以联动，增加协调成本，折损行政效率。这些问题都呼吁强有力的领导班子通过行使“统一决策权、监控权”，对内部进行统一协调和指挥，实现利益的有效整合与合理划分，平息内部各方利益的矛盾冲突，提升部门内聚力与决策效率。

四、 政府部门内部制约与协调机制的构建与完善

（一） 以强化自主权为重心加强政府部门内部制约

本文根据机构职责与功能不同，对四类内设机构自主权提出强化策略，以期发挥两个方面的制约作用：一是对领导班子的制约作用;二是内部机构之间的制约作用。

强化内部业务类机构的自主权

内部业务类机构一般是指业务类内设机构、公共服务类直属机构、市场和社会监管类直属机构，这些机构负责大部门的核心业务。构建内部业务类机构的自主权机制，可以从以下几方面入手：

第一，构建规范、明确、具体的内部业务类机构“法定管辖权”保障机制。从日本等国的成功经验来看，法治在推动机构改革和巩固成果方面成效显著[13]，而我国的组织法体系从 1982 年《国务院组织法》制定以来并无突破性进展，对部门内部机构设置、职权划分的法律规定十分欠缺[14]。在全面依法治国的背景下，要不断完善部门组织法律体系，以法律法规的形式明确部门内部的职权分配和运行程序，为内设机构、直属机构提供法定的、明确的执行自主权空间，防止部门领导的随意干涉。

第二，构建体现科学性、民主性、专业性、程序性的部门内部业务类机构决策建议拟订机制。立法保障业务类机 构决策建议拟制权力，并明确决策建议的拟制程序、进入决策的机制和决策过程中的约束力等，制约领导班子的决策权， 确保决策的公共价值。

第三，构建涵盖多元性、平等性、参与性、共识性的政策联盟机制，壮大业务类机构决策建议的社会支持力量。内部业务类机构应充分发挥处于组织的较低层次和职能相对单一的优势，搭建与企业、社会组织、公民等社会力量沟通

交流的制度化平台，在专业知识、民意反馈、利益整合等方面积极争取社会力量的支持[15]，提升自身在相关领域的代表性，提高决策建议被采纳的概率。

强化监督类内设机构的自主权

监督类内设机构是政府部门内部专职监督的机构，在部门内部制约中应当发挥主导作用，这要求完善监督类内设机构的组织架构、职责范围、监督标准与程序等必要条件，并保障其相对独立的权力运行机制。

第一，要加强监督类内设机构的组织建设。长期以来，监督类内设机构的组织设置和人员编制十分简单，例如 H 省农业农村厅只有驻厅纪检组负责监督工作，这导致部门内部特别是一些专业领域存在大量监督空白。强化监督类内设机构的自主权，应适度细化监督职能并完善机构、充实人员[16]，配齐行政投诉处、审计处、绩效评估处、责任追究处等处室或优化完善相关监督职能，并聘用具有会计学、法学等专业知识背景的人员负责各具体领域的监督。

第二，增强监督类内设机构的独立性。一些西方国家的历史经验表明，监督类内设机构制约作用的发挥，很大程度上取决于其独立程度与权威性[17]。因而，首先要构建监督机构负责人的外部产生机制、任职资格制度，并由当地监委负责相应的人员编制管理;同时，要单独制定监督机构的财政预算，从人事和财政上切断其对部门的依赖。其次，要建立监督机构独立审查机制、领导约束机制，并不断完善监督机构直接向纪检监察机关报告工作制度，避免领导班子对具体案件的随意干涉，同时提升对领导班子的制约与震慑作用。

第三，促进监督的全覆盖。应当建立部门决策监督机制，通过决策程序监督、合法性审查、决策效果评估等措施， 加强部门内部制约，减少决策失范;完善执行监督机制，通过政策目标审查、行政行为合规性审查、绩效监管来对执行过程进行全面的监控，预防自由裁量权被滥用从而损害公共利益。

发挥内部决策支持类机构的制约作用

第一，完善内部决策类支持机构的机构设置，并提升其在部门内部的地位。应当不断完善决策类支持机构的组织设置和人才选拔、培养机制。可以考虑在领导班子里设置专门的政策副职分管甚至由一把手直接管理决策支持类机构， 以便于多个决策支持类机构之间组织、职能的整合与协调。

第二，完善决策支持体系，提升决策支持类机构在决策过程中的作用。首先要提升决策建议本身的质量，优化决策支持类机构的人员素质、研究设备、研究方法，对决策涉及的相关问题做出深入有效的研究，并形成具有科学性、回应性、可操作性的决策建议。其次要建立决策咨询程序、决策方案拟订程序等制度，可以参考港澳地区公共决策咨询委员会的经验，明确规定重大决策必须经过决策支持类机构的审查，以制约领导班子。

发挥内部综合控制与服务类机构的制约作用