2019 年 11 月 2 日，习近平总书记在上海虹桥街道古北市民中心考察社区治理时指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。2021 年在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上，习近平总书记强调“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。在中国共产党十九届六中全会的决议中，习近平总书记再次强调，“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”。[1]

政治发展的现实表明，中国式民主进入了全过程人民民主发展的时代。中国共产党对全过程人民民主的顶层设计推动了近年来政治学界在研究的核心概念、话语体系、主要内容等方面的重大转变。如何看待全过程人民民主、全过程人民民主是一种怎样的民主理论和方案、在中国民主场域如何实践全过程人民民主、如何发展中国式民主等一系列问题引发了学界的热烈讨论。

既有研究与问题缘起

首先，相关研究探讨了全过程人民民主的性质内涵和特征构成，出现了诸如全过程民主与人民民主的等同论，认为人民民主就是一种全过程民主。[2]但大多数观点秉持一种发展论，认为全过程人民民主坚持以人民为中心的政治立场和尊重人民主体地位的政治原则始终贯通在国家政治生活的各领域、各方面、各环节，确保实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，强调民主的整体性和全过程性;[3]全过程人民民主强调民主的人民性、全面性、广泛性、过程性、有序性、有效性;[4]发展全过程人民民主，其实质就是把人民当家作主的政治价值原则落实到政治制度和人民群众的参与实践中，把人民当家作主的权利实现好、维护好，使人民真正成为国家的主人;[5]全过程民主发展了人民民主，将人民民主的各项具体制度优势加以巩固，并在此基础上实现效能的普遍化，[6]等等。全过程人民民主的主要特征包括时间上的持续性、内容上的整体性、党政部门的协同性、公民参与的全过程性、多环节的连续性等;[7]在内容和机制上，全过程人民民主包括了回应式民主、参与式民主、协商式民主和监督式民主四大运作形态。[8]

其次，既有研究梳理了全过程人民民主的理论来源和制度机制构成。有研究者指出，全过程人民民主是在马克思主义民主思想、中国特色人民民主理論和习近平关于新时代中国特色社会主义民主政治的思想基础上确立和发展起来 的。[9]也有研究者认为，全过程人民民主的独特思维和观念在“天下”政治观、民本思想、贤能政治等传统思想中有明确渊源，是对中华民族传统优秀文化的创造性转化和创新性发展。[10]更有研究者将全过程民主追溯到氏族社会、古希腊城邦社会，将全过程民主与直接民主等同起来。[11]从制度构成上看，全过程人民民主是对中国特色社会主义民主制度体系的凝练总结，研究者将人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度看作全过程人民民主的表现形态，[12]其中，人民代表大会制度是实现全过程人民民主的主渠道。[13]有研究者进一步将全过程人民民主的制度体系扩大到中国共产党领导制度、人民当家作主制度、全面依法治国制度和社会主义经济制度等。[14]从机制构成上，大多数研究者认为全过程人民民主主要包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等五个环节。[15]也有研究者从中国共产党领导创建的角度，提出全过程人民民主包括精准识别机制、精致发展机制、精明推进机制、精敏发现机制等。[16]

最后，相关研究探讨了全过程人民民主的价值意义和制度优势。研究者往往通过与中国过去的民主、西方民主的比较，指出全过程人民民主是对人民民主本质要求的新认识、对我国民主政治实践特征的新概括、对我国民主政治区别于西式民主显著特征的新揭示、将我国人民民主还原为实证的新论断;[17]全过程人民民主是人民民主理论的新基石，[18] 是社会主义民主政治理论与实践的重大创新;[19]全过程人民民主就是在实践操作层次对马克思主义民主观的具体运用 和落实，是对人民民主在实践中形成的一系列新理念、新机制、新形态的最新概括;[20]全过程人民民主是新时代人民民主的新形态，[21]是人类政治文明的民主新探索;[22]相对于西方民主，全过程人民民主是具有显著制度优势的高质量民

主，是能够有效维护人民广泛真实权利的民主，是有利于巩固和发展国家治理能力、有利于更好维护发展共识的民主， 也是追求社会和谐稳定与社会活力相统一的民主。[23]

显然，面对中国共产党提出的全新民主话语体系，学术界关于全过程人民民主研究的理论准备并不充分，现有研究基本上围绕党的领导人和相关文件对于全过程人民民主的论述展开，大多数研究属于规范性的、阐释性的研究，从内涵特征、理论来源、制度构成、价值意义和制度优势等方面进行分析，既缺乏经验的、实证的研究，也未对如何发展全过程人民民主展开探讨。不过，大多数研究者认为，中国的全过程人民民主是对中国特色社会主义政治发展理论和实践成果的概括和总结，并强调了中国共产党在创建全过程人民民主中的领导作用;尤其是在分析全过程人民民主时，无论是突出民主的人民性还是全过程性，均强调了人民群众的广泛参与在发展全过程人民民主中的核心作用。

习近平总书记指出，“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权， 更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”。[24]全过程人民民主是真正实现人民当家作主的民主，发展全过程人民民主是保障人民当家作主的必然要求。将广大人民群众的政治参与充分组织起来，进一步扩大直接民主的范围和领域，尤其是对党和国家机关的民主决策、民主协商、民主管理、民主监督，是发展全过程人民民主的关键。

在党的顶层设计和相关研究基础上，本文主要从经验层面尤其是从公民参与角度梳理全过程人民民主发展的实践， 从中归纳、探讨近年来中国式民主发展的路径、特点及可能的方向。

全过程人民民主发展中的公民参与制度与实践

2021 年 10 月，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话时强调，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。[25]

1949 年中华人民共和国成立，中国共产党带领全体人民开启了民主的国家化发展之路。这一路径包括两个过程：