〔摘要〕基层民主是我国民主政治建设的基础和重要组成部分，是实现国家治理现代化的重要路径。基层民主能够为公民有序政治参与提供规范化渠道，能够改进和提高政治决策的科学性和客观性，能够保持基层政权的稳定健康与活力，同时也有利于增强社会的凝聚力和创造力。但是，如何平衡宏观制度与微观结构、政治功能与政策功能、压力驱动与动力激发、制度规范与程序设计等各方面关系，是基层民主在当下面临的实践困境。完善和发展基层民主，实现国家治理现代化，需要重视观念转变与制度规范相结合，顶层设计与基层创新相结合，存量挖掘与增量发展相结合等实践路径。

〔关键词〕基层民主;民主;基层;基层治理

基层民主是我国民主政治建设的基础和重要组成部分，在推进国家治理现代化的进程中扮演着重要角色。基层民主是民主的基础形态，基层民主越深入、越发展，越有成效，较高层次的民主政治就越有可能获得强有力的制度支撑、实践基础和观念认同。改革开放以来，党和国家高度重视基層民主的发展，并通过一系列的重要文件、制度和要求为发展基层民主指明了方向。十九大报告再次明确强调要“巩固基层政权，完善基层民主制度”〔1〕。发展基层民主既要看到已经取得的实践成果，也要清醒认识面临的各种挑战，并结合实际，建构进一步完善和发展基层民主的制度路径。

一、基层民主的边界与特征

何谓基层民主？

在明确何谓基层民主之前，应当首先认清“基层”的内涵。“基层”作为一个带有鲜明中国特色的概念，在理论研究中存在各种不同的理解和界定。从狭义上看，按照行政区域的划分，“基层”就是指农村乡镇和城市社区街道。从广义上看， “基层”是指“基层组织或基层单位”，包括我国党政军基层单位、企事业单位、社团和群众组织。基层是国家、社会管理体系中的最基础层级，直接与群众相关联，中间不存在其他的环节，由于这种直接性，更突出地体现了完善基层民主的必要性和重要性。从目前我国基层民主的实践探索来看，在国家和社会高度一元化的制度环境下，不管是国家行政政权底层的基层政权，还是具有较强社会性的企业和社团，都带有强烈的政治属性，因此，“基层组织或基层单位”的界定更加 符合“基层”的定义。

明确界定基层民主的边界，是把握中国基层民主发展的基本前提。关于基层民主的含义，学术界有不同的界定和表述。从制度类型上来理解，“基层民主主要包括三个方面：一是以村民委员会为组织形态的农村村民自治;二是以社区居民委员会为组织形态的城市居民自治;三是以职工代表大会为组织依托的企事业单位的职工自治”。〔2〕从制度实践的视角来看，基层民主应当包含基层群众性自治组织、基层政权机关、企事业单位、社会组织和团体的民主，以及党内基层民主，“中国基层民主，更着重于在‘基层社会与基层政权范围内的民主选举与民主治理（民主决策、民主管理和民主监督）。因此，中国的基层民主内涵广泛，既包括城乡基层群众自治以及工厂职工自治，也包括乡镇政权及同级人大代表的选举改革”。〔3〕 从制度形式来看，“基层民主就是存在于基层政权与基层社会的民主制度和民主生活，主要包括基层政权的民主选举与民主管理、城市居民自治、农村村民自治和企事业单位的民主管理制度”。〔4〕 当然，还有从制度的观念角度来观察的，基层民主就是一种民众的认同、习惯和行为方式。

总的来说，基层民主主要是指，在国家和社会的基层区域内，体现民众参与公共事务的制度规范、实践过程和观念文化的民主形式。基层民主与党内民主、选举民主、协商民主等等各种民主形式共同构成了我国的民主制度结构。基层民主制度，是我国的一项基本政治制度。基层民主建设是人民群众在改革开放中的伟大创举，凝结了党和人民的智慧与自我管理的经验，反映了广大人民群众的意愿，是我国改革开放以来取得的重大成就之一。

我国的基层民主，着重强调“基层”社会与基层政权范围内的民主治理。其中，既包括城乡自治组织的民主，也包括城乡基层政权的民主建设，还包括企事业单位的民主以及党内基层民主。自治组织的民主，以村民自治、社区居民自治为核心，通过组织乡村农民、城市居民围绕公共事务和公益事业进行自我管理、自我教育、自我服务活动，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。基层政权民主建设，是指基层群众直接选举县乡人大代表和参与基层政权管理的基层政权层面的民主，包括乡镇体制改革和城市街道民主建设。乡镇的“公推直选”、参与式预算等创新，城市社区管理体制改革等实践，进一步推进了民主选举、决策、管理和监督等环节的实践。企事业单位实行民主管理的基本形式是职工代表大会。党内基层民主是党内民主的基础和切入点，主要是指党员群众在县及县以下党组织中行使民主权利的制度与实践，目前党内基层民主主要表现在基层党务公开、党内选举、党内决策与监督等环节。

基层民主的特征