[摘要]公共服务项目制购买是当下公共服务供给的重要形式。与税收减免和直接的财政拨款相比，其在助力政府进行有效管控与催促社会繁荣方面有着更强的工具优势。实践中，公共服务项目制购买中的行政化、碎片化与基层粗放式的综合治理，强化了政府的社会管控职能，却阻滞了社会组织整体、可持续与自主化发展，影响了公共服务供给的专业化水平与社会建设的全面推进。为此，公共服务项目制购买需分别处理好专项购买与整体治理、分类购买与分层治理、项目规制与能力培育、项目购买与社会自治之间关系。

[关键词]项目制;购买;困境;出路

项目制肇始于 20 世纪 90 年代开启的财税体制改革，是按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排[1]。虽然源于财税体制改革，但经济增长的结构性压力和公共产品与服务的发展需求共同推动了项目制的大规模发展[2]，使其实际功能溢出单纯的财政体制，成为自上而下工作部署和任务实施的一个重要形式以及中央与地方政府间联系的重要桥梁。据此，甚至有学者认为中国出现了“项目治国”现象[1]。进入 21 世纪以来，学界对项目制多有研究，集中讨论项目制的治理优势、央地关系、实际运行、典型问题、优化路径等议题。虽然地方政府也经常采用项目制方式提供公共服务和开展社会治理活动，且很多公共服务购买活动亦通过项目制方式展开，但地方公共服务领域项目制购买并没有引起学界的足够关注，尤其缺乏政策工具视角的研究。那么，项目制在公共服务购买中是如何呈现的，公共服务项目制购买有哪些具体的政策功能，相对其他公共服务供给机制来说有哪些比较优势，在实际运行过程中又存在哪些问题，以及如何优化公共服务项目制购买，是完善公共服务制度体系，提升我国民生福祉水平的重要议题。

一、 管控与推促：公共服务项目制购买的政策意涵

秩序稳定和社会繁荣是现代国家治理的两大根本性目标。与此相对应，现代政府的根本职能亦有两项：一是管控职能，即政府部门要求所有的公私组织和个人必须在秩序运行的范围内活动，通过严控和打击违规者来确保秩序的稳定性;二是推促职能，即政府部门通过施行政策和开展公共管理活动，助推经济和社会事业发展，创造和提升公共价值。为实现国家的治理目标，政府创建出规模庞大且构成复杂的制度体系。制度体系与国家治理目标之间并非“一一对应”而是 “一对多”和“多对一”并存的关系，即一方面某些制度设置可能同时服务于多个治理目标，而另一方面多项制度设置可能又会共同服务于单个治理目标。

在我国国家治理体系中，项目制就是这样一种存在于多个领域，具有多种功能，能够同时服务于不同国家治理目标的制度设置。项目的关键特征是，它并不归属于常规组织结构的某个层级或位点，而恰恰是要暂时突破这种常规组织结构，打破纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块），为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合。制度设置的初衷，“一是要通过专业化的部门体制破除单位制的制度局限，集中贯彻中央政府保增长、促民生的治理理念，二是削弱因财政分权造成的‘块块主义’和‘诸侯经济’”[2]。相较于传统的科层体制，项目制使得上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的基层动员机制，从而能够更快地见到成效[3]。在财政分权的制度背景下，借助项目制，中央政府一方面可以实现对地方政府的有效管控，巩固政治的稳定性和统一性;另一方面则又能引导地方政府将更多资源投向重点项目和民生事业，在提升经济效率的同时促进社会公平。

上述政策意涵在政府项目制购买公共服务中同样得到体现。在推促层面，公共服务项目制购买成为政府推进社会建设和促进社会组织参与社会服务的重要手段。从 2012 年开始，为推进社会组织参与社会服务，中央财政支持社会组织参与社会服务项目正式启动。《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》（财社[2012]138 号） 规定，中央财政每年安排一定数量的专项资金用于支持社会组织参与社会治理。2016 年，财政部、民政部发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综[2016]54 号），首次明确提出政府新增公共服务支出通过政府购买服务安排的部分，向社会组织购买的比例原则上不低于 30%。这是中央部委首次对政府向社会组织购买服务费

用在政府公共服务相关支出总额的比例作出明确规定。而后，北京、成都等地方政府亦颁布了相应的文件，做出了新增公共服务支出中用于向社会组织购买公共服务的比例原则上不低于 30%的相同规定。

在中央政府强烈推动和地方政府的积极回应中，政府向社会组织购买服务获得快速发展，成为我国公共服务供给体系中一项重要的制度安排，而项目制则是其主体形式。发包、招标、评审、立项、监督、评估、结项等成为很多地方政府部门处理与社会组织关系的主要工作。而围绕政府项目展开竞争，撰写和修改项目申请书、参与项目投标、提供服务、接受监督和评估，构建良好的政社合作关系等成为社会组织重要的日常工作。近年来，项目制政策工具助力我国公共服务购买规模快速增长。2020 年，全国政府采购规模为 36970.6 亿元，其中服务类采购规模为 10302.4 亿元，占全国政府采购规模的 27.9%，与 2015 年相比，服务类采购规模占全国政府采购规模的比重提升了 12%[4]。社会组织在此过程中逐步成长、壮大。2011 年至 2020 年，全国社会组织数量由 27.9 万个增长至 89.4 万个，增幅达 220%[5]。

在管控层面，政府通过项目制购买加强了对社会组织的引导和管控，增强了公共服务的规范供给。以中央财政支持社会组织参与社会服务项目的具体管理流程为例，民政部会同财政部根据中央财政当年社会组织参与社会服务项目预算安排、上年度项目进展等情况，研究制定项目年度实施方案，明确项目申报条件、资助标准、评审规程、资金拨付以及项目实施和监管要求等内容，并适时向社会公布。社会组织要获得项目支持，须经过严格的项目评审和立项过程。首先是民政部社会组织管理局委托第三方机构对申报单位所提供的电子申报书的完整性和合规性进行初审，然后由委托機构组建的评审委员会对申报者的机构资质、项目内容、预算编列等事项进行评审，最后是立项和预算审核。在获得立项之后，社会组织须按照“专款专用、单独核算、注重实效”的原则使用资金，接受民政部门及其委托机构的全过程监督和管理，积极配合有关部门的审计和稽查。

地方政府向社会组织项目制购买公共服务的基本流程与中央财政支持社会组织参与社会服务项目类似，大多包括 项目需求征集和优选、项目分类和发布、资格预审、项目申报、竞标立项、公示公告、签订协议、能力发展、中期考核、结项等基本环节。同时，在项目申报和立项过程中，地方政府在强调公平竞争原则的同时，经常会对组织评估等级高、拥有政府荣誉多、自有资金或其他资金来源丰富以及组织党建完善的申请者予以优先考虑。在项目执行过程中，地方政府对社会组织的内部制度、人员配置、资金使用、项目开展等各个方面提出要求，对项目承接方的活动开展和经费使用等情况进行监管和评估，并在项目调整方面占据主导地位。