【讲义文稿】微治理：基层社会治理现代化的观念容器与实践载体

近年来，在中国城乡基层治理场域中，大量“微自治”“微协商”“微更新”“微改造”“微行动”“微项目”“微心愿”等以“微”为特征的治理实践层出不穷。这类治理形式在一些地区取得了良好的治理效果，并引起学术界的关注。我们将这一类概念和实践统一称为“微治理”。从类型特征来看，微治理具有明显的社会性和自治色彩，是基层社会自治共治的一种重要形式；从发展脉络来看，这一创新模式的原型或许可追溯至我国乡村村民小组自治，后来扩展到城市社区，最终得到全面扩散。徐勇等人的研究表明，早在 20 世纪 80 年代，广东云浮和清远两地以村民小组(自然村)为基础，充分发掘乡土社会内部的积极因素开展村民自治。在城市社区中，20 世纪末，武汉市江汉区开始探索社区建设中的“院落自治”和“门栋自治”。这类基层治理实践，不仅具有鲜明的自治色彩，而且在治理单元的选择或设定上体现了微缩化的特征，实际上就是某种形式的微治理。2014 年，厦门市海沧区的社区“微治理”项目获评民政部“2013 年度中国社区治理十大创新成果”，并在全国推广。至此，微治理开始受到国家、社会和学界的广泛关注。作为近年来中国基层社会治理中的一种创新形式， 学界对“微治理”的研究已经进入起步阶段，并形成了一定的知识积累。然而，对于微治理何以在基层社会治理领域大量普及，微治理对于现代社会治理有何种意义，学界尚缺少全面的梳理和讨论。本文所关注并试图回答的核心问题是：为何微治理会在基层治理实践中大量出现？这仅仅是创新经验扩散过程中“形式上的模仿”，还是基层社会治理现代化过程中“规律上的再现”？

一、微治理的内涵特征

“微治理”具有极为丰富的实践面向，不同地区往往会有不同的着力点和表现形式，如从内容上着手的“微实事”“微心愿”，从对象上着手的“微更新”“微改造”，方法上着手的“微自治”“微协商”等。实际上，不同的微治理形式背后存在一般性的共性逻辑。我们从治理单元、治理主体、治理事项、治理方法等四个层面对微治理的内涵特征进行概括。

(一)微观尺度：治理单元的微缩性与可及性。作为基层治理的一种特定类型，微治理的独特性首先表现为治理单元的规模尺度“微缩化”。任何治理活动都必须基于一定规模的治理单元而展开，如“全球治理”“国家治理”属于宏观治理，而 “城市治理”“交通治理”等可称为中观治理。就其范围而言，基层治理和社区治理等相对于前两类，已经属于微观层面的治理形态。但是，我们所说的“微治理”，则是在基层治理和社区治理的更次一级单元尺度上的治理活动。如果说通常意义 上的治理的空间场域往往是一个“面”的概念，那么微治理的空间场域则更加类似于一个“点”。例如，一些学者从微治理的空间尺度和规模层次出发，将其界定为将“社区划分为更小单元来组织居民参与和自治”，即将社会治理单元由原先的行 政化社区下沉到小区、院落、楼栋等更微观层次。据此，我们认为，从治理单元的微观尺度出发，微治理具有两大特征。一是微缩性。微治理的单元不同于固定的行政社区，其规模更加微小，可随治理主体、治理对象的改变灵活切换。无论是村(居)民小组还是院落和门栋都属于“微自治”范围,它将原来的村居自治或社区治理范畴进一步细分。二是可及性。对 基层公共服务和居民参与而言，微治理将触角下探到社区以内，以楼栋、院落、小区等微观社区空间为治理单元，不仅明显缩短了治理主体之间的距离，从而触及了治理中的“最后 100 米”；也提升了居民与治理事项之间的关联度以及资源和参与的可及性，更易于解决大型、超大型社区内居民办事不便、群众多元化服务需求得不到满足等问题。

(二)多元主体：治理主体的内生性和多元性。空间尺度上的微观性是微治理的显在特征，随着空间尺度缩小而来的， 则是治理自主性的增强，即微治理通常主要依赖治理单元内部的主体要素开展治理活动，主要表现为一种面向微观事务而进行的“自主治理”或“合作治理”。在主体路径中，微治理常常被界定为社区居民能动地开展自主治理活动，强调其治理主体的内生性；或者在多元主体的参与下实现对社区微观公共事务的“共治”，强调参与主体的多元性。在此基础上，一 种观点将微治理理解为“微自治”。“自治”视野下的微治理依托社区内生性力量，突出居民的主体性与能动性，自治主体获得更多的空间和自由度，基层群众自治功能得到更充分发挥。比如，在挖掘乡村社会内生性资源的基础上，“微自治”强 化了行政村以下单元的自治功能。另一种观点是将其理解为“微共治”。“微共治”不仅将群众自治纳入话语体系，也更加注重国家主导下的多元主体参与，尤其是注重发挥党委领导和政府主导的作用。在国家项目资源的支持和充分的群众动员

基础上，微治理通过“多元协作、降缩单元、利益联结、赋权增能”等机制，带动基层群众参与公共事务。例如，尽管在乡村“微自治”中，农民一般是依托于村民理事会、村民议事会等组织载体进行自我管理和自我服务，但在治理议题的建构及治理过程的规范化上，村党小组、村委会等行政力量仍发挥着不可或缺的作用。可见，微治理的治理主体突出以下两大特征。一是内生性。微治理侧重于治理过程中原子化具象的居民个体以及居民自发形成、组建的队伍、团体等微组织的自主性参与，强调赋权于民，让基层民主自治成为人民群众自我管理的自觉行为，基层居民作为治理主体直接参与政策讨论。在微治理的结构中，治理主体和治理活动高度一体化，居民既是治理者，也是被治理者。二是多元性。在实践中，微治理逐渐形成了一种“小平台、大参与”的格局，构建起多元主体参与、协同共治的行动体系。这一体系不仅涵盖了基层政府、基层政权和社区工作站等传统主体，还拓展到一些新兴群众组织，如楼委会、居民理事会、业主联谊会等。

(三)微小事务：治理事项的生活化与关联性。微治理之“微”除了表示空间尺度和规模层次的“微小”之外，还包括治 理事项的微小特征。同国家治理相对应，社区治理反映了一种层次上“较低”、强度上“较弱”、尺度上“较小”的“生活政治学”。而这“低”“弱”“小”，恰恰也是微治理最为显著的特征。因此，微治理通常具有强烈的生活色彩，很大程度上就表现为一种生活中的治理，或者说对于生活性事务和议题的治理，治理活动同居民生活之间具有较强的贴近性与关联性。实践中， 微治理解决的主要是小微单元内与群众日常生活密切相关的问题，满足的通常是小范围群体甚至个体的偏好，因此具有贴近生活、灵活多样、目标具体等特征。相对于科层式的宏观治理，微治理的议题往往属于一定地域范围内的生活空间。直观来看，微治理关心的是与居民生活紧密相关的“小事”，如慰问孤寡、楼道卫生、绿地使用、亭台修建等日常“小生活”， 其议题内容区别于重大的政治、立法与行政等事务。由于与居民生活的高度关联性，这就决定了微治理的治理对象往往是琐碎化、差异化的细微事务；而且，由于关乎居民的眼前利益，贴近居民短期诉求，因此微治理处理的事项往往迫切要求得到解决，即“解燃眉之急”。另外，相较于高强度的治理变革或者高刚性的专业治理，微治理往往不寻求改变基本 结构，而只是对于现状进行一定程度的改良与微调。比如，通过“微参与”进行民主协商，而非治理格局的大幅改变。

(四)参与协商：治理方法的直接性与民主性。由于微治理具有空间上的天然邻近性、居民间的同质聚居性、互动中的便捷高效性，因此相对于其他形式的各类治理，微治理具有更强的治理直接性和群众参与性，基层群众能够对关乎自身利益的微观公共事物进行直接治理。正是由于空间尺度、参与主体、治理事项的上述特性，使得微治理可以更加适于采用民主协商的治理机制。因此，微治理既强调对小微治理单元及群团组织自治能力的培育和开发，也强调增强居民自治及参与社区治理的能力。在具体运作方式上，微治理不仅要求创造性地实行有地方特色的民主自治，也突出了微治理主体平等参与的重要性，落实协商民主的价值诉求。总之，微治理利用居民议事甚至移动微平台等多种形式，实现多元利益主体的充分参与，并在具体事务的讨论解决过程中使得基层协商民主的价值追求与政策目标得以落实。