一、引言

黄河流域横跨中国东部、中部和西部三大地理阶梯，既是中国重要的生态屏障密集区，也是贫困人口相对集中区， 是中国经济社会发展和生态环境保护问题比较突出的典型区域[1]。为从根本上解决黄河流域面临的保护与发展的结构性矛盾，中共中央于 2019 年提出推进黄河流域生态保护与高质量发展，并将其上升为国家战略。这不仅标志着黄河流域进入高质量发展新阶段，亦意味着黄河流域将面临更为严峻的提质增效压力。

土地利用数据显示，黄河流域建设用地、耕地和生态保育用地面积占比分别为 232%、1864%和 7904%[2]，黄河流域以有限的土地资源、水资源和脆弱的生态系统支撑全流域多年来的快速发展，但流域内复杂的人地关系进一步加剧了生态保护和经济发展之间的矛盾，尤其是中上游地区的可利用土地十分有限，不具备大规模的人口和产业承载能力。然而，黄河流域城市区域的国土开发强度高于全国平均水平，单位建设用地产出却低于全国平均水平[3]，以消耗土地为特征的发展模式在空间上对黄河流域的生态环境产生胁迫，亦无法支撑黄河流域经济的高质量发展，提升土地资源利用效率是破解高质量发展背景下黄河流域发展与保护难题的现实选择。当前，学術界对黄河流域高质量发展的时代背景、实现路径、战略举措以及高质量发展的测度与评估进行了广泛探讨，鲜有涉及土地资源利用与高质量发展关系的研究。有鉴于此，本文在分析土地利用与高质量发展内在逻辑的基础上，剖析黄河流域土地利用的现状问题与制约因素，从高质量发展视角研究提出黄河流域土地利用效率提升的思路对策，以期为推动黄河流域高质量发展和高水平保护提供借鉴和参考。

二、土地利用与高质量发展的内在逻辑

古典经济理论的一个思想传统是有限的自然资源限制经济增长，因此尤为重视土地利用对经济增长的重要性[4]。杜尔阁最早提出了土地报酬递减的概念[5]，亚当·斯密认为土地、劳动与资本均是最基本的生产要素[6]，大卫·李嘉图认为土地资源的边际报酬递减是影响经济增长的重要因素之一[7];威廉·配第提出“土地是财富之母，而劳动则为财富之父” 的财富二元价值观点。新古典时期的马歇尔则把土地与劳动、资本、组织并列为生产四要素，并用边际理论论述了土地报酬递减、土地价值等经济学规律。然而，现代主流增长理论强调劳动、资本和技术进步对经济增长的作用，认为技术进步可以抵消供给总量固定的土地要素对经济增长的制约作用，忽视经济增长面临的资源约束与环境破坏问题，经济活动对土地等自然资源造成的影响也被排斥在标准经济学分析框架之外[8]。进入 20 世纪 70 年代以来，全球环境污染、粮食危机和能源危机等问题使人们开始认识到经济增长与资源有限之间存在不可调和的冲突，技术进步仍不可避免资源消耗和环境污染总量的增加，任何一个国家的长期经济增长无法摆脱土地报酬递减规律的约束。随后，绿色增长理论开始尝试在经济增长模型中引入自然资源，并进一步考虑自然资源利用的环境外部性，认为土地等非可再生资源供给量的减

少会带来经济增长的减缓，提高非可再生资源的使用效率是促进经济增长的重要途径[9]。上述关于土地资源与经济增长关系的演进逻辑表明，土地资源是经济增长的核心要素，经济发展必然受资源环境的瓶颈约束，如何通过效率提升破解资源环境瓶颈约束是实现可持续发展的关键。

2017 年，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”与此同时， 报告中首次强调“提高全要素生产率”，这一关键提法表明中国经济增长的底层逻辑由要素投入转向要素效率提升。因此， 从这个意义上来看，高质量发展的本质是劳动、资本、土地等资源配置效率和生产效率的大幅提高。相比劳动与资本， 土地资源具有不可再生、不可移动、空间持久的特殊性[10]，这就决定了土地在经济价值分配中的优势地位，有限土地资源的开发利用和合理配置关系着经济增长的潜力和质量。实际上，土地要素一直被认为是推动中国经济高速增长的重要因素，土地要素不仅是解释中国特色工业化的核心变量，特殊的土地制度安排尤其是廉价的工业用地供应是提升中国制造业全球竞争力和比较优势的关键要素[11]。然而，也有研究认为土地资源要素过度投入会导致企业生产率的损失， 工业用地成本的严重低估导致区域产业结构低水平雷同和产业投资低水平重复[12]，而工业用地供后管理面临的再配置困境进一步阻碍了土地资源的高效配置和产业的转型升级。亦有实证研究表明，促进低效用地减量化有助于推动经济高质量发展，仅仅依靠大规模的土地供给无法为长期经济增长提供持续动力[13]。

不可否认，土地要素对经济增长的重要性因不同国家、不同地区以及不同经济发展阶段存在差异，西方发达国家大多进入工业化后期和高度城市化阶段，建设用地规模扩张缓慢且土地利用结构趋于稳定，土地要素对长期经济增长的影响作用日趋有限，西方主流经济学也因此强调土地与资本的替代并作出忽视土地特性的假设。然而，对于黄河流域而言，目前整体上处于工业化中期阶段[14]，城镇化率低于全国平均水平，建设用地扩张与土地利用结构变化仍是未来一段时期经济社会发展的重要特征，土地要素必然会对长期经济增长有重要影响。因此，黄河流域必须充分考虑土地要素对经济增长的作用，并且思考如何通过土地利用效率和配置效率的提升实现高质量发展和高水平保护。

三、黄河流域土地利用现状与制约因素