一、引言

作为一种行政体制，属地管理旨在通过行政区域的划分找到问题的源头，将问题和矛盾解决于基层，进而明晰各级政府职责，实现守土有责、守土担责、守土尽责[1]。与垂直管理行政体制不同，属地管理主要以“块块”为主，“谁主管， 谁负责”的属地政策使地方政府不仅要维护当地的社会稳定，还要促进经济发展，处理好人、财、物之间的关系。属地管理政策下的各级政府本应责任明确，依据本地的相关信息及时发现问题并予以解决，但一些地方在具体实施过程中却存在“异化”行为。属地政策成为一些上级政府推卸任务、摆脱责任的工具，将责任属地给下级政府却不赋予相应权力；各级责任主体之间秉持“多一事不如少一事”的原则相互推诿扯皮，使得政策执行“最后一公里”的基层政府面临巨大的压力。基层是国家与社会的连接者，也是政策方案的执行者，基层政府一方面要承接上级政府所分配的任务并承担相应的责任， 另一方面要落实具体政策并处理好社会公众自下而上的诉求，因此，基层治理能力影响着我国现代化治理水平。近几年， 国家针对基层问题陆续出台相应政策以减轻基层压力，但现实中基层政府面临由上至下逐级传导的政策执行压力、群众服务诉求解决压力以及来自上级政府和人民群众的双重考核监督，其治理压力并未得到缓解。基层治理是我国现代化治理的基石，本文从属地管理的视角出发，分析了属地政策“异化”下基层政府面临的困境，并提出了相应的消除措施，进而为我国实现基层治理体系和治理能力现代化稳固根基。

二、属地管理政策下基层政府面临的困境

（一）任务繁重、责大权小的工作压力